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【摘要】基层是社会治理的“最后一公里”。近几年来，因为逐级实行“一把手负责制”“一把手工程”“一票否决制”等，使得“一把手依赖症”有所抬头，而且呈现愈演愈烈之势。“一把手依赖症”不仅损害人民群众的利益，也影响党和政府的形象与公信力。要彻底消除“一把手依赖症”现象，需要正确理解“一把手”的定位，确立明晰的责、权、利清单，处理好民主与集中的关系，完善基层制度与治理体系建设。
【关键词】基层 “一把手依赖症” 领导干部
【中图分类号】C913 【文献标识码】A
基层是一切工作的落脚点。在新征程中，能否如期且保质保量实现“两个一百年”奋斗目标，一个非常重要的因素就是基层干部能否有效地把党和国家的各项方针政策、工作部署落实到实践中、落实到基层中、落实到群众中，使之成为广大干部、群众的自觉行动。为此，党的十八大以来，从中央到地方特别强调抓落实，抓落实的工作力度空前加强。为了抓好落实、压实责任，我国实行“一把手负责制”“一把手工程”“一票否决制”。但在实际工作中，由于过于强调“一把手”责任，一些“一把手”借责任重大而开始自我膨胀，视自己为领导班子的“核心”“老大”；而一些群众和干部也将“一把手”视为“核心”“老大”。在这种情况下，原本的正常工作、日常工作都需要“一把手”过问、依赖“一把手”推进。这种现象不仅不利于基层工作的正常推进，也暴露出基层干部制度、治理体系和治理能力存在的缺陷。
“一把手依赖症”长期存在会恶化基层政治生态
基础不牢，地动山摇。基层与群众的联系最紧密、最直接，基层政治生态关系基层治理能力与效能，而基层治理能力与效能既关乎国家治理能力与效能，也关乎国家命运。正是基于基层的重要性，我国才设计出“一把手负责制”“一把手工程”“一票否决制”等制度、方法。这些制度、方法都本着良好的初衷和出发点，也在实践中表现出了行之有效的一面，但也存在被扭曲变形的情况，即“一把手依赖症”：一切工作都需要“一把手”过问、经过“一把手”推动。
“一把手依赖症”一般有两种形态，一种是群众性的“一把手依赖症”，另一种是干部性的“一把手依赖症”。前者主要表现为群众解决问题与矛盾完全依靠“一把手”，特别是在信访领域表现比较突出；后者主要表现为一些领导干部对待工作消极被动，懒政、庸政、怠政。这两种形态的出现，说明基层公共权力、组织权力和领导者权力的配置和运行存在一定问题，暴露出了基层治理体系与治理能力存在的短板。“一把手依赖症”危害极大，不仅会损害群众利益、破坏政府公信力，而且会导致恶性政治生态形成。
基层是社会治理的“最后一公里”，可谓“上面千条线，下面一根针”。基层这根“针”如果掌握得不好，不仅穿不上“上面的线”，而且还会搅乱“上面的线”，甚至可能扎到群众的“手”，损害群众的现实利益与根本利益。这里的“掌握不好”主要是指“一把手依赖症”。如果基层出现“一把手依赖症”，为群众排忧解难的长效机制就难以建立，群众最关心、最现实、最直接的利益就很难得到保护，久而久之，就会怨言四起，甚至会激化社会矛盾。此外，“一把手依赖症”还会使得勇于担当、团结向上、积极进取、有战斗力与凝聚力的领导班子难以形成，一些领导干部会推三阻四、敷衍塞责，把重要的事情、困难的事情、疑难的事情甚至鸡毛蒜皮的事情都上交“一把手”，等着其处理，致使大量行政资源闲置或者半闲置，拖延了办事时间、降低了工作效率，伤及了党和政府的形象以及公信力。如果不及时加以纠正，不仅会削弱群众的获得感、幸福感以及安全感，也会影响基层行政职能的正常发挥。
“一把手依赖症”的形成与泛滥会恶化政治生态。被称为现代版作风病的“一把手依赖症”，容易催生“一把手”权力独大、资源独揽的政治生态环境，使得部门内部丧失对其权力进行有效监督和制约的土壤；会影响其他干部工作的积极性、主动性、创造性，最终陷入一个“怪圈”：一边是“一把手”忙得不可开交，另一边是其他干部越来越闲置，甚至自认为是“旁观者”。无疑，权力的过度集中容易导致权力滥用甚至权力腐败等问题；容易导致对依法行政、依规行政的忽视，法律规范、制度规范容易被人情替换、被金钱收买；容易破坏单位内部各司其职、各负其责的职权结构，影响工作效率。因此，必须予以警惕。
厘清“一把手”定位：“一把手”是“第一责任人”、是领导班子的“主攻手”、是为人民服务的“公仆”，要发挥“头雁效应”
“一把手”通常是指各级党委、政府及其部门、国有企事业单位领导班子中居于首位的负责人。在基层，“一把手”的主要职责是抓落实，即根据中央有关精神，落实好党和国家的各项路线、方针、政策，完成好上一级部署的各种任务。
“一把手”是“第一责任人”，而不是“权力集中者”。“一把手”是领导班子中居于首位的负责人，而不是领导班子中的权力核心。简单地讲，负责人就是担负责任的人，是代表单位行使职权的主要负责人。有多大权就要担多大责，但担多大责并不意味着需要多大权。现实中，一些有权的领导干部不尽责，而没权或权小的领导干部却尽心竭力、勇于担当。因此，习近平总书记强调，“干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。不能只想当官不想干事，只想揽权不想担责，只想出彩不想出力。要意气风发、满腔热情干好，为官一任、造福一方”。近年来，一些领导干部对“一把手负责制”“一把手工程”等的理解发生错位。他们认为，承担重大责任必须要有集中的权力，甚至自视为“核心”，严重违背了党中央的意旨与精神，对“四个意识”“两个维护”产生了认知偏差。
“一把手”是领导班子的“主攻手”，而不是“全能手”。“一把手”是班子的“主攻手”，在落实上级政策、进行实践工作时，应该以身作则、率先垂范、立言立行、团结协作，形成工作合力。“一把手”要想当好“主攻手”，一要带头讲操守，以德为先，以大局为重，克服对权力的欲望、对物质的欲望；二要带头讲担当，担当精神是我们党的优秀品质，应以舍我其谁的姿态把应担的责任担起来、把应挑的担子挑起来。习近平总书记强调，“坚持原则、敢于担当是党的干部必须具备的基本素质。‘为官避事平生耻。’担当大小，体现着干部的胸怀、勇气、格调，有多大担当才能干多大事业”。“一把手”能力虽然强，但不一定是“全能手”，更不是“万金油”。术业有专攻，不同岗位有不同职能，因此，“一把手”应根据领导班子成员的不同情况，将任务科学合理分配好，发挥“一传手”作用，促使整个班子成为一个有分工有合作、有主攻有助攻的具有强大战斗力的集体。
“一把手”是为人民服务的“公仆”，而不是“官老爷”。习近平总书记强调，“‘心底无私天地宽。’担当就是责任，好干部必须有责任重于泰山的意识，坚持党的原则第一、党的事业第一、人民利益第一，敢于旗帜鲜明，敢于较真碰硬，对工作任劳任怨、尽心竭力、善始善终、善作善成。‘疾风识劲草，烈火见真金。’为了党和人民事业，我们的干部要敢想、敢做、敢当，做我们时代的劲草、真金”。党政部门的所有领导干部都不是“官老爷”，而是同人民群众在一起，为人民群众办实事、解难事的“公仆”，“一把手”更应成为其中的典范。受传统“官本位”思想影响，有的群众甚至领导干部的思想意识中还存在着对权力的过于崇拜。对于一些普通群众而言，有问题、有困难都想找“一把手”，反而不相信具体分管领导和办事干部的工作能力；个别领导干部甚至想尽办法投“一把手”所好，唯“一把手”马首是瞻。对此，在干部队伍建设中，应努力营造一种“只见公仆不见官”的良好政治生态。
“一把手”应发挥“头雁效应”，而不是耍“家长作风”。领导班子是一个整体、一个群体。作为“一把手”，其在领导班子中具有关键性作用，是领导班子的领头人，相当于雁阵的领头雁。雁群中的领头雁以巨大的勇气和智慧，在前面克服一切困难和阻力，发挥带头作用，这就是“头雁效应”。当然，“头雁效应”的发挥也离不开其他大雁的分工协作。“头雁效应”启示我们，一个班子既要有好的领头人，也要有所有成员的团结协作。“一把手”不能把个人凌驾于组织之上，搞“家长制”“一言堂”。如果无原则地强调“一把手”作用，则容易形成一种权力绝对化的“一把手”体制。在这种“一把手”体制下，主要领导干部与其他领导干部之间的关系会发生微妙的变化，同志间的平等关系可能会沦为领导与助手的关系，进而导致家长制和等级制出现，使得集体领导体制名存实亡。因此，我们必须明白：“一把手”不是对权力的绝对把控、对工作的大包大揽，而是要懂得集中领导下如何科学合理分权、如何科学管理团队。
克服“一把手依赖症”，需要处理好责、权、利的关系，处理好民主与集中的关系，完善基层制度和治理体系
把脉“一把手依赖症”会发现其直接诱因还是“一把手工程”“一把手负责制”“一票否决制”等制度、方法的设计。上级的一切工作任务及工作方法，如果不处理好责任、权力与利益的关系，不处理好民主与集中的关系，不本着完善基层制度和治理体系的目标，就有可能会落入官僚主义、命令主义窠臼，进而出现“一把手依赖症”。当下实行的“一把手工程”“一把手负责制”“一票否决制”等制度、方法，对于快捷、有效地落实上级政策、完成上级任务，无疑有着立竿见影的效果，但这种效果终究不利于基层的长远发展、可持续发展。总之，要想彻底杜绝“一把手依赖症”，除了要正确理解“一把手”的定位，还要在三个方面下功夫。
第一，处理好责、权、利的关系，建立明晰的责、权、利清单。责任、权力、利益密切相关，必须要处理好三者之间的关系，使之和谐一致。“一把手”都是经过严格培养，在广泛征求群众意见的基础上经过选拔、考核，再通过上一级组织的任命、委派而产生的。因此，这些领导干部都具有较强的综合素质和个人能力。如果在责、权、利上协调好，则更有助于提升他们落实工作的能力、魄力以及动力。
作为地方和部门领导集体的“班长”，“一把手”是落实工作的第一责任人。其责不只是对上负责、对组织负责，更是对下负责、对群众负责，但后者才是群众需要的“第一责任”。其责也不能一味下移，让下面担责，搞层层、人人签订的“责任状”，自己该担的责任却能卸就卸、能推就推。责任错位的工作方法，只享受权、利而不负责的工作行为，必然损害党的基层基础，危害党和国家事业的健康发展。因此，要处理好责、权、利关系，建立明晰的责、权、利清单。
需要强调的是，责、权、利三者的关系是责在先，随后是权，利在最后。正确表述应该为“责、权、利”，而不是“权、利、责”。担多大责就赋予多大权，完成相应的责就享有相应的利。不是权、利、责对等，而是责、权、利对等；不是权、利、责统一，而是责、权、利统一。从责、权、利对等的角度来讲，在强调“一把手责任制”“一票否决制”的同时，赋予“一把手”相应的权力和权威十分必要，给予一定的利益（包括物质利益和政治待遇）也理所当然，但必须要建立明确的责、权、利清单。“一把手”应根据实际情况进一步合理分解责、权、利，让每个岗位的责、权、利明晰，使领导干部各司其职、各负其责、各尽其责，进而推动领导班子成为一个责任整体、权力整体、利益整体。如此，“一把手”可以进行科学决策、科学管理，既管好班子又带好队伍；其他领导干部可以心情舒畅地担起该担的责任，在自己的岗位上奋发有为、锐意进取。当然，在明晰责、权、利清单时，要注意区分“集体责任”“主体责任”以及“个人责任”的界限，不能忽略权力问责的主体界定，要避免出现责轻权重、责虚权实、有责无权、责重利轻等现象。
第二，处理好民主与集中的关系。民主集中制是我们党的根本组织原则和组织制度，也是领导班子实施正确领导、增强凝聚力的重要保证。坚持民主集中制有利于杜绝“一把手依赖症”现象的出现。“一把手”的能力只有在集体中才能产生“倍增效应”。离开集体的“一把手”，即便大权在握，也势必成为孤家寡人，对工作而言无济于事。俗话说，“浑身是铁能打几根钉”。“一把手”唯有与班子成员默契配合、协作共事，与人民群众密切联系、打成一片，才能形成工作合力。因此，习近平总书记强调，“凡是重大事项的决策，必须严格贯彻党的民主集中制原则，不能搞‘一言堂’，不能由个人或少数人说了算，而应该搞‘群言堂’，依靠集体智慧和严格程序来决定；凡是与群众利益密切相关的重大事项，能公开的都要依照法律和规定向群众公开，充分听取群众意见”。党的十九大报告也明确指出，要“完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一”。
在坚持民主集中制原则下，“一把手”应努力转变工作方式、思维方式。“一把手”要提高政治站位，明确自身的责任与使命，做好自己该做的事情。“做好该做的事情”就是把主要精力放在谋大局、把方向、定思路、带队伍上；就是坚持民主集中制，积极主动听取多方的意见和建议，为班子成员压担子、解难题，使班子成员有为有位，积极干事创业；就是学会分权，注重发挥团队的作用，让班子成员有职有权、各司其职，促使各项工作又好又快地推进落实。
在坚持民主集中制原则下，其他领导干部要主动作为，发挥好各自作用。“一把手依赖症”出现的主责固然在“一把手”，但其他领导干部不担当、不作为也是重要原因。只有充分发挥领导集体的智慧和力量，使班子成员集体“大合唱”，方能为“一把手”分忧减压，推动工作扎实有效开展。工作落实既需要“一把手”，也需要其他领导干部共同努力。因此，既要明确“一把手”的职权，也要明确每个部门、每个工作人员的职责，使责任落实到位，从而有效发挥“一把手”的统帅作用以及其他领导干部的配合作用，使整个领导班子成为一个既有集中又有民主的团结和谐的工作集体。
第三，完善基层制度和治理体系，提升基层治理能力。“一把手依赖症”的抬头，暴露出当前我国基层制度和治理体系存在的问题，表明我国基层治理能力仍有待提升。破除“一把手依赖症”，一要靠制度，二要靠法治。正如邓小平同志指出的，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略；法治是我国治国理政的基本方式。
在制度方面，要加大改革力度，彻底铲除“官本位”文化，培育以人民为中心的制度文化，增强人民群众和领导干部对制度的认同、忠诚与敬畏，增强制度执行力。要加大对“一把手”权力的监督和制约，让人民群众和领导干部对权力运行情况享有充分的知情权、参与权、表达权、监督权。这样，既有利于全社会形成依法办事的习惯，也能够避免出现对“一把手”的盲目崇拜和过度依赖，还能对“一把手”的权力滥用和权力腐败形成有效震慑。此外，要切实提高制度的执行力，让制度管住人、管好事，真正做到制度面前不讲特殊。
在法治方面，要努力提高基层干部运用法治思维和法治方式的能力。正如习近平总书记强调的，“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐”。基层治理的执行者主要是基层部门和基层干部，基层领导制度与治理体系以及基层干部的法治能力和水平直接影响基层治理的科学性和有效性。为增强领导干部的法治能力，一要实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，二要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，三要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，使国家治理全过程、全领域实现法治化，推进国家治理体系和治理能力现代化。
总之，必须依制办事、依法办事，包括“一把手”在内的广大领导干部既要保证制度与法治的刚性，也要树立对制度与法治的敬畏之心。
（作者为中国社会科学院马克思主义研究院马克思主义中国化研究部副主任、研究员）
【参考文献】
①《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年。
②《习近平在中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议发表重要讲话》，《人民日报》，2014年10月24日。
③《十八大以来重要文献选编》，北京：中央文献出版社，2016年。
④习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。
⑤《习近平：扎实做好保持党的纯洁性各项工作》，新华网，2012年3月1日。
⑥《习近平：着力培养选拔党和人民需要的好干部》，人民网，2013年6月28日。
⑦《习近平主持中共中央政治局第四次集体学习》，人民网，2013年2月25日。
