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【摘要】全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。在新冠肺炎疫情防控中，只有依靠法治、完善法治，坚持运用法治思维和法治方式，补齐短板，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，才能切实保障人民群众生命安全和身体健康，维护社会稳定和发展。
【关键词】疫情防控 依法治国 应急法制体系 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
坚持全面依法治国，是治国理政的基本方式，更是我国国家制度和国家治理体系的显著优势。法治不仅对常规状态下的国家和社会治理意义重大，对非常状态下克服危机和恢复秩序的作用更为关键。在新冠肺炎疫情防控中，只有依靠法治、完善法治，坚持运用法治思维和法治方式统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，才能切实保障人民群众生命安全和身体健康，维护社会稳定和发展。
我国疫情防控已取得重大战略成果，但我们也应总结防控过程中的经验教训，补齐应急法律制度体系的短板，为今后的常态化防控做充足准备
本次新冠肺炎疫情防控工作形势严峻复杂，是对国家治理能力和治理水平的一次严峻考验，也是对多年来我国法治建设成效的一次实战检验。在疫情防控工作中，习近平总书记多次强调，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”。在党中央国务院的统一领导和高效管控下，中央应对疫情工作领导小组及时研究部署工作，国务院联防联控机制加大政策协调和物资调配力度，各地区各部门积极履职尽责，总体上实现了依法防控。
目前，我国疫情防控已经取得重大战略成果，社会秩序平稳，人民正常的生产生活已经基本恢复。然而，总结经验我们能够发现，各地政府在疫情防控过程中，也暴露出应急管理体制机制不全、应急法律制度体系不完善、应急执法僵化激化等短板，出现了主体不适格、手段不合法、措施不适度等偏离法治轨道的行为和现象，需要予以重视和研判，以进一步完善应急法治体系，提高依法防控能力。
首先，在公共卫生应急管理体制上仍存在“条块不衔接”问题。依据《中华人民共和国传染病防治法》《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范（试行）》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等法律法规和规章制度的相关规定，突发公共卫生事件预警信息发布权由国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门行使。该疫情信息发布制度与《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称“《突发事件应对法》”）规定的，县级以上人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责的属地管理，不协调不衔接，在很大程度上导致相关政府和部门不作为、反应迟缓、推诿责任，贻误了防疫时机。此外，在疫情暴发初期，各个省份在应急防控中也有些措手不及，表现在应急管理法律体系中部分职责权限规定不明确，因而出现了相关部门之间推诿责任的现象。
其次，疫情防控早期，一些地方部门应急权行使存在不规范和越权问题。例如，云南大理越权紧急征用不属于非本行政区域的过境物资，“截留”重庆口罩事件；一些农村基层组织未经政府批准，发布“封村”通告，设卡拦截、断路堵路、阻断交通，这些越权行为，或是地方保护主义思想使然，或是缺乏法治思维和法治能力所致，所幸大多由有关方面及时予以规范，并依法进行了纠正。
第三，一些地方存在执法简单粗暴、甚至“暴力执法”“过激执法”的现象。应急状态下，行政机关依法享有广泛的行政应急权，严格规范公正文明执法是依法防疫和保障公民权利的关键。根据《突发事件应对法》第11条的规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。然而在实践中，一些地方存在执法简单粗暴、甚至“暴力执法”“过激执法”的现象，比如，广西柳州地区村民疫情期间聚众赌博被“游街”示众，湖北孝感志愿者冲入居民住宅对打麻将的一家三口进行殴打；武汉市在征用高校学生宿舍的过程中，部分学校将学生物品随意丢弃，造成毁损；有的小区拒绝医护人员回家，有的地方设卡断路硬性阻碍交通、地域歧视武汉人湖北人，违法暴露特定地区及人员的隐私信息等。这些防控措施，违反了《突发事件应对法》规定的比例原则和最小伤害原则，不同程度侵犯了公民的人身自由权、人格尊严权、平等保护权、隐私权、财产权等基本权利，逾越了法治的底线。
第四，存在一些法律政策不衔接，程序机制不健全问题，依法防控的精细度有待提高。在本次疫情防控过程中，出现了不同法律法规、不同地区的政策措施衔接困难甚至个别相互冲突的现象。例如，在全国所有省份应急响应级别均为二级或以下后，5月6日晚七点，属于低风险地区的深圳宝安区居民林某飞抵山西大同。当天下午五点当地街道工作人员接到临时通知，要求对来自黑龙江、内蒙古、广东和湖北四个省份的所有来同人员全部实行14天集中隔离，两次核酸检测全部阴性后方可解除隔离；次日凌晨1点，工作人员从林某所住酒店将其接到了隔离点，并要求其自费集中隔离14天。这个案例比较集中地体现了依法防控中存在的问题：一是存在中央与地方、地区与地区之间政策的纵向、横向衔接问题：查询国务院客户端小程序，深圳宝安区5月6日以来一直为疫情低风险地区，但山西大同却将其列为需要强制隔离的高风险区；二是山西大同的临时通知涉及限制外地人员进入地界，但通知下发和执行在部门、系统间缺乏协调衔接，未能按照最小伤害原则，及时在进入大同的机场、车站进行通告和劝返；三是在二级响应下，对部分地方人员增加强制措施，其决策的依据和程序不明晰。实践中，不同程度的强制措施，决定的主体和程序是什么，没有明确的法律依据。正因为突发事件的预警、决策、处置等环节的法定程序不健全，疫情防控过程中个别政策、措施甚至朝令夕改，缺乏稳定性，不符合应急法治建设的精神和要求。
遵循应急法治原则，有效规范行政权力行使过程，是提升我国治理能力和法治水平的内在要求和重要体现
在突发事件应对过程中，行政应急性原则的价值取向为“秩序保护”，体现为行政权的集中与扩张，公益优先兼顾私益，效率优先兼顾公平三个方面。①由此，在应急状态下，行政机关具有紧急立法权、紧急财政权、应急状态下的行政措施和特别行政程序、对公民人身自由的特别强制措施和对公民财产的限制与征用、紧急调集人员或者调用储备物资、特别使用警察力量和军队力量等广泛权力。但是行政机关这些非常态手段的运用，虽然不是“规定动作”，却仍然是在法治框架内的“允许动作”，这便是应急法治秩序。对行政应急权的合法性控制，包括事前控制、事中控制和事后控制三个环节，同时应充分考虑到应急状态的特殊属性，以实现有效控制和治理为目标，赋予行政机关对危机形势严重程度的判断、对应急措施种类强度时限的选择以高度的自由裁量权，将事后控制作为合法性控制的关键环节。
行政应急权合法性的事前控制。事前控制主要体现为应急状态的启动机制和程序，包括进入应急状态的法定事由、有权决定和宣布应急状态的适格主体以及应急状态的决定和宣布程序等。
行政应急权合法性的事中控制。应急状态下，政府采取的防疫措施必须坚持法治原则，一方面，从依法防控的角度，防控措施应于法有据。另一方面，行政应急权具有很大的自由裁量空间，因此各级政府及其部门采取的疫情防控措施，还需要坚持合理行政，做到措施妥当、适度。具体来说，就是采取疫情防控措施，必须贯彻依法行政的各项原则，包括必要性原则、合理性原则、比例原则、保障人权原则、平等保护原则、正当程序原则等。此次疫情中，一些地方政府发布的“硬核”管制措施，表面是符合疫情防控和应急处置法律法规的，但实施的结果却并不公正、不科学、不符合人民群众的期待，究其原因便是这些“硬核”措施不符合宪法的精神、法治的原则和立法的目的。因此，在疫情扩散蔓延的严峻形势下，采取何种具体措施、限制到什么程度，是否符合比例原则，是否选择了对公民权利损害性最小的措施，是对依法防疫能力的重要考验。
行政应急权合法性的事后控制。一是建立健全事后追认制度。应急状态下，行政机关需要行使一些本属于立法机关的权力，比如财政权。按照法治的原则和要求，这样的重要权力扩张，需要在应急状态结束后，由立法机关进行追认。根据财政部发布的2020年一季度财政收支数据，一季度全国各级财政共安排疫情防控资金1452亿元，且在“外防输入、内防反弹”的常态化疫情防控工作中，未来仍需要较大的财政投入。这些紧急财政权应当由各级人大及其常委会适时予以追认。值得注意的是，受全球疫情的影响，我国进入了常态化疫情防控期，且“常态化”的延续时间难以判断，由此在全国进入二级响应及以下后，各级人大及其常委会应可分阶段对政府应急财政权予以追认。二是完善人大事后监督机制。《突发事件应对法》第16条规定，县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。本次疫情防控中，各地各部门出台的疫情防控相关规范性文件数以千计，各级人大常委会要高度关注这些规范性文件的备案审查工作，并组织人员及时对其进行跟踪、梳理，对规范性文件的合法性进行监督。三是建立健全严格的追责制度。法治政府是责任政府，健全应急管理追责制度，明确具体的追责程序、方式和原则，是倒逼行政应急权合法、合理行使的有效机制。同时也要注意，突发事件应对往往具有复杂性和紧迫性，需要给予应急部门灵活判断和变通处置的空间，要有“事急从权”的宽容度，不应过于苛责于形式法治。
如何完善广义上的应急法治体系，提高应对突发事件的治理能力和法治水平，已成为摆在我们面前的时代课题
20世纪80年代，德国社会学家乌尔里希·贝克首次提出“风险社会”理论。时至今日，我们已处在一个危机四伏、风险频发的时代，一个充满不确定性的、复杂的风险社会。如何完善广义上的应急法治体系，提高应对突发事件的治理能力和法治水平，成为摆在我们面前的时代课题。
一是加快推进紧急状态立法，发展完善应急法律体系。这里的应急法律体系是广义的，包括战争状态、动员状态、紧急状态和应急状态（狭义）相关法律法规。目前，我国已有国防法、国防动员法、突发事件应对法，但自2004年紧急状态入宪以来，一直没有启动紧急状态立法。如前所述，这也是本次疫情防控中，全世界70多个国家和地区宣布进入紧急状态，而我国是由31个省（区、市）相继启动重大突发公共卫生事件一级响应的原因之一。推进紧急状态立法，设定国家机关在紧急状态下可采取的非常措施及其程序，是建立科学衔接、范围周延的应急法律体系最亟需的一块“拼图”。
二是加快修订《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称“《传染病防治法》”）《突发事件应急预案管理办法》，进一步完善突发公共卫生应急法律体系，加强基层应急能力建设和制度保障。根据2018年《传染病防治法》执法检查结果，该法存在疾控机构的能力与承担的职责不相适应；基层传染病防治能力比较脆弱，对疫情的及早发现、及时报告、妥善处置等能力有限；法律责任规定存在处罚过轻、违法成本低、警示作用不强、操作性弱等情况。②本次疫情防控中更暴露出其在管理体制、防控机制、疫情报告和发布以及捐赠物资的管理和调配等方面均存在不足，亟需修改完善。同时，还应总结本次疫情防控中的经验得失，修订《突发事件应急预案管理办法》，推动跨部门、跨区域、跨突发事件类型的预案建设，健全预案管理体系。
三是研究推进应急状态征收征用方面的立法，建立合理的补偿制度。在这次新疫情防控中，紧急征用宾馆、学校和有关物资的行为大量发生。对于合法征收征用的财产，有关部门在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，还应当给予合理补偿。但是，《突发事件应对法》第52条和《传染病防治法》第45条都缺乏关于征用依据、形式、程序、补偿和赔偿标准等操作规范，因此亟需通过修改相关法律法规，或制定专门应急状态征收征用法，建立健全应急状态下的征收征用制度。
四是加快《生物安全法》《中华人民共和国野生动物保护法》等相关法律法规的制订修订，同时在中央和地方立法中，积极总结新冠肺炎疫情防控过程中的成败得失，及时将好的经验吸纳到立法中。例如，4月出台的《北京市文明行为促进条例》，规定了与疫情相关的文明行为要求，包括在公共场所咳嗽、打喷嚏时遮掩口鼻，患有流行性感冒等传染性呼吸道疾病时佩戴口罩，用餐实行分餐制、使用公筷公勺；传染病患者须配合检验、隔离治疗，拒不改正的，从重处罚等等内容，这种积极回应现实需要的做法值得肯定和借鉴。
（作者为中国社会科学院国际法研究所研究员）
【注释】
①刘莘：《行政应急性原则的基础理念》，《法学杂志》，2012年第9期。
②王晨：《关于检查<中华人民共和国传染病防治法>实施情况的报告》，新华网， 2018年8月30日。
