提升基层治理能力的四个关键

    【摘要】基层是联防联控群防群治的第一线，也是扎实推进复工复产复学的第一线，是确保各项措施落实到位的关键所在。自新冠肺炎疫情发生以来，基层在防控疫情方面发挥了至关重要的作用，同时在危机应对和处置过程中暴露出治理方面的“短板”和“软肋”。对此，基层社会治理在服务民众、凝聚民心过程中需要做好协同防控、依法防控。

    【关键词】新冠肺炎  基层治理  复工复产  危机应对    【中图分类号】D63    【文献识别码】A

    基层是联防联控群防群治的第一线，也是扎实推进复工复产复学的第一线，是确保各项措施落实到位的关键所在。当前，境外疫情暴发增长态势仍在持续，我国外防输入压力持续加大，国内疫情反弹的风险始终存在，基层治理在完善常态化疫情防控举措的同时，做到协同防控、依法防控，显得尤为必要。

    疫情冲击下，基层社会治理暴露的“短板”

    应当看到，自新冠肺炎疫情发生以来，基层在防控疫情方面发挥了至关重要的作用，同时也付出了巨大代价，这是有目共睹的事实。在危机应对和处置过程中，基层社会治理存在的“短板”和“软肋”也集中暴露出来，主要表现为以下五个方面。

    一是应急素养缺乏。这次新冠肺炎疫情暴露出少数基层干部在科学素养、治理能力、应急能力等方面的短板，导致出现指挥无序、底数不清、手段缺乏、信息不畅、专业度不高等不利于疫情防控的重大问题，此类干部应对危机的素质和能力亟需提高。

    二是应急制度缺失。基层应急制度缺失较多，应急预案形式化问题突出，社会常态下的工作机制难以有效发挥作用。少数基层组织在应对危机时毫无章法，凸显了制度和预案缺失的弊端。

    三是协同机制失序。面对复杂的抗“疫”形势，上下、左右、内外关系复杂，头绪繁多，需要社会各方的支持和协同。少数基层组织不善于处理与各方的关系，或者更多考虑各自的部门利益，大局意识不强，难以形成有效的部门协同、社会参与局面。

    四是服务意识薄弱。基层工作虽然琐碎，但关乎民生冷暖。抗“疫”关系每一个人的生命安全和身体健康，但少数基层干部习惯于“一刀切”处理方式，缺乏服务意识，面对人民群众差异化的合理需求，缺少温情和关怀。民众的知情权、表达权、监督权也没有得到充分保障。

    五是法治思维缺失。法治思维是基层干部必备的一种重要思维形式，是守住法治底线的必备素质。但面对突如其来的新冠肺炎疫情，部分领导干部存在“宁左勿右”的倾向，片面追求管理的有效性，甚至不惜简单粗暴的管理方式。有的基层干部欠缺法治思维，无法自觉运用法治方式推动疫情防控工作。一些地方和单位制定的管理措施不符合法律规定和法治要求，甚至侵犯公民的合法权益。

    基层在紧急应对来势汹汹的新冠肺炎疫情过程中，所暴露出来的问题受到各方广泛关注，甚至引发了尖锐的批评。其实，无论是批评还是建议，都是出自善意，希望反思和总结工作中的问题和不足，并予以改进，从而推动疫情防控走向高效。

    基层社会治理走向“善治”的着力点

    按照实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，我们正在构建“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，这是抗“疫”期间基层治理始终应当把握的基本方向。针对基层在抗“疫”治理中出现的“短板”和问题，还需把握好管控、服务、协作、法治等四个方面的关键问题，有效提升基层抗“疫”能力。

    危机管控、有效应对，是基层治理的首要任务。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。此次疫情波及全国，从中央到地方都要承担不同的应急管理责任。在上级党委、政府的统一指挥、统一调度下，身处一线的基层承担着应急处理的各项具体职责。有效管控和化解疫情风险，是基层所面临的首要问题。要继续强化基层干部和工作人员的危机意识、责任意识、大局意识，开展更加精细化的管理和服务。要落实责任机制，强化属地责任、部门责任等，加强问责，以责任机制倒逼管理提升。向基层提供更多的专业、人员、物资、信息等方面的有效支撑，使各类资源和防控力量更多向基层倾斜，向乡镇、街道、社区倾斜。

    服务民众、凝聚民心，是基层治理的首要工作。应对重大突发公共卫生危机的社会基础当然是民心。唯有凝聚民心、依靠民众，才能最终打赢这场疫情阻击战。基层和民众的联系最为密切，疫情的防控要和民众的需求相结合，既要有刚性的制度管理，也要有柔性的人文关怀，既要强化政府防控举措，也要营造社会共治的氛围。基层工作要从民众的关切处、困难处着手，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。尤其要在隔离、诊断、治疗、抚恤等关乎人民切身利益的方面认真听取民众诉求，满足民众需要，赢得民众的理解、支持和配合，满足民众对安全和秩序的合理期待。近年来，基层在社会治理过程中积累了丰富经验和良好实践，在这次疫情防控中各地也进行了很多实践创新，干群关系也更加密切。在疫情防控常态化时期，服务民众，凝聚民心，仍然是基层治理的重要工作。

    协同防控，履行责任，是基层治理工作的基础。应对新冠肺炎疫情这样重大的公共卫生事件，更加需要激发社会活力，强化社会参与共治。防控疫情，人人有责，动员各方力量，构筑紧密的抗疫“共治网”，需要政府部门、社会公众、社会组织、人民团体、慈善组织、新闻媒体、公司企业等各方积极行动起来，共同抗“疫”。为此，要更加注重整合政府治理体系和社会治理体系，使治理体系运行更为高效流畅，基层政权、基层组织与相关部门和社会能够有效协同，依法、诚信履行各自的职责，做好信息公开、安全管控、医疗救助、公共服务、市场监管、民政福利等事关民众利益的工作。依法享有执法权的公权力部门，要和基层自治管理紧密衔接。对于扰乱经济和社会秩序的行为，应当坚决依法进行制裁，支持基层单位开展管理工作。

    遵守法治、依法防控，是基层治理工作的底线。基层治理法治化，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。党的十九届四中全会决定要求，各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。新冠肺炎疫情严重危及到社会公众的生命安全、身体健康以及经济社会的运行秩序，这一危机事件需要运用比常规状态下强度要高得多的手段，对民众的行为自由必然加以更多的限制。在应对危机的过程中，基层干部要遵循法治原则和法治要求，加强法治思维，注重提高依法防控、依法治理能力，立法、执法、司法等各部门要为基层开展疫情防控工作提供有力法治保障。在突发公共卫生事件的防治方面，除了国家已经制定的《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等全国性的法律之外，已有多个省级人大常委会以决定的形式对疫情防控工作进行了安排和部署。这些具有地方立法性质的决定，是在特殊时期、针对特殊事项作出的决定，具有应对危机的显著针对性和地方特色，细化了应急管理的相关规则，明确了疫情应急的相关合法性措施，为基层应对疫情提供了更加强有力的法律依据。享有公权力的基层政权，要在法治框架内行使其权力，遵循应急状态下的依法行政、合理行政等法治原则，依法行使应急管理权，不得违法采取超过正常防治限度的限权措施。社区、村居等不享有公共权力的基层单位，和社区居民之间具有平等法律地位，不得滥用自治性的管理措施非法限制他人人身自由，损害他人合法权益。

    （作者为中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授）