我国自然保护地体系建设及法律保障

    【摘要】自然保护体系的建设具有保护自然生态系统完整性、生物多元性、自然生态稳定性的多重价值。当前，自然保护地体系建设需要拓宽该体系建设途径，丰富该体系建设模式，优化配置各类建设资源，确保相关体系与新时代接轨，提高我国自然保护地体系建设质量。同时，还需深化环境刑法的实施力度，夯实我国自然保护地体系建设的制度基石。

    【关键词】生态文明  自然保护地  法律保障    【中图分类号】X171.4    【文献标识码】A

    自然保护地是国家法律特别保护的自然生态空间，自然保护区、国家公园、森林公园、湿地公园、地质公园等都是重要的自然保护地类型。自然保护地体系，就是自然保护的空间体系，建设自然保护地体系具有如下价值：一是保护自然生态系统完整性；二是保护生物多元性，为生物繁衍生息创设稳定、健康、和谐环境，规避人为因素对生态环境带来的负面影响；三是保护自然生态稳定性，以我国自然保护地为基础建立生态文明保护体系，将其视为世界生态文明建设事业稳健发展重要一环，矗立生态安全屏障，长久性地留下自然遗产，是新时代我国保护生态环境的重要举措。

    我国自然保护地体系建设具体路径

    自然保护地体系建设无法一劳永逸，主要源于自然环境与社会环境、人文环境、科技环境等发展关系紧密，为营建和谐、高效、统一建设发展氛围，需紧抓“创新争优”要点，根据我国自然保护地发展需求大胆创新，拓宽该体系建设途径，丰富该体系建设模式，优化配置各类建设资源，确保相关体系与新时代接轨，提高我国自然保护地体系建设质量。

    第一，明确自然保护地体系建设目标。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中明确指出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务。因此，我国需率先筛选国家公园，明确自然保护地体系建设主体，围绕相应主体思考体系建设所需资源，同时优化配置相关资源。应深入了解以“国家公园”为主体的各个地区体系化建设实况，秉持因地制宜、政策指导等原则调整自然保护地体系建设目标，使该体系发展更为科学，契合我国生态环境保护需求。为使自然保护地体系建设思路更为清晰，相关建设工作有的放矢，需明确自然保护地体系建设战略目标，根据该目标规划建设方案，调配建设资源，提高该体系建设质量。例如，我国在建设自然保护地体系时可与“美丽乡村”建设思想融合在一起，将一些保留传统风貌且与自然环境契合度较高的小村庄纳入到自然保护地体系建设中，传承农耕文明，体现人与自然和谐共处深意，赋予乡村建设发展独特性、协调性，使自然保护地体系建设目标更具实效性，继而提高该体系建设质量。

    第二，健全自然保护地体系建设制度。首先，健全信息联动制度，加大各个部门、企业、职能机构、社会组织交流互动力度，消除信息孤岛，确保各个部门科学联动，携手解决该体系建设难题，优化配置自然保护地体系建设资源。其次，健全监管制度，用以约束各个承建环节行为，可以按照既定目标完成建设任务，节约建设成本，提高该体系建设有效性，通过推行监管制度从第三方角度进行监督、管理保障各方权益，确保该体系建设兼顾社会效益、经济等效益。最后，健全制度环境，完善我国法律体系，营建法治化建设与发展氛围。

    第三，确保自然保护地体系架构稳定、建设高效。自然保护地体系建设与教育、人文、科技、经济等各个领域关系紧密，需多个职能机构参与其中，推动我国自然保护地体系建设事业朝着系统性、科学性、创新性方向发展，使该体系架构更为稳定，使我国自然保护体系建设更为高效。这就需要做到以下几点：首先，明确各个职能部门在自然保护地体系建设中的具体职责，指引其承担相关体系建设社会责任，明确建设工作方向，以此为由制定工作方案，有计划、有目的落实自然保护地体系建设目标；其次，推行管理制度，如监管制度、惩处制度等，用以规避相关体系建设矛盾，确保个人、企业、组织均可积极参与其中，使自然保护地体系建设架构更为稳定；最后，丰富架构建设基点，细化相关体系建设工作内容，提高该体系建设有效性，规避其建设发展冗余环节，节约我国自然保护地体系建设成本，推动该体系朝着可持续发展方向发展。

    第四，储备充足的人才资源。首先，拓展人才招募途径，与高校合作培养新时代环保人才，通过自然保护地体系建设相关知识及技能培训，提升人才专业素养。其次，加大岗位人才培训力度，助其在实践中累积该体系建设经验，积极学习国际性自然保护地体系建设理论，借鉴世界生态文明建设发展经验。最后，推行奖惩机制、激励机制、考核等管理机制，调动工作者创新实践积极性，为丰富该体系建设模式奠定基础，为我国自然保护地体系建设事业夯实人才基石。

    深化环境刑法的实施力度，夯实我国自然保护地体系建设的制度基石

    环境刑法，是指用刑事法律规范，来解决环境问题。破坏环境入刑，是保护自然、生态的有效手段。为此，需要深化环境刑法的实施力度，夯实我国自然保护地体系建设的制度基石。

    一是环境刑法应采取刑法典和附属刑法相结合的方式。环境污染类犯罪属于行政犯，决定了附属刑法在风险时代的现实价值。以环境行政法规为依托，建立附属刑法，将罪状具体化，与刑法典的罪名相互衔接，以适应刑法规制的现实需要。具体到刑法典而言，可以借鉴德国分立模式，在罪名、行为、结果、罪过形式、刑罚等方面均实现分立，且将环境污染类犯罪在刑法典中独立成章。

    二是进一步丰富环境犯罪的行为类型，适度拓展个罪的犯罪圈。从环境刑法条文可以看出，环境犯罪的行为类型设定简单，许多具有社会危害性的环境违法行为尚游离在刑法规制之外。当下刑事犯罪虽然呈现出处罚提前化的趋势，但大部分情形下被设定为结果犯，这在刑法典关于污染环境罪的规定和相关司法解释中体现明显。在比较法经验的智识压迫下，目前学界对刑事处罚早期化、法益稀释化的忧虑存在诸多不切实际的想象成分。事实上，妥当的法益前置性保护可以强化民众对法规范的忠诚。因此，应进一步强调环境刑法积极性一般预防功能，更新刑法谦抑性理念，避免动辄使用“象征性”批判刑法工具，正视生态犯罪特点，适度加大犯罪危险犯的比重，将刑事法网从“限制的刑罚”扩增到“妥适的刑罚”上来。

    三是在处置措施的改进上，应体现亲环境性。可缩减非财产自由刑的适用比例，探索资格刑的适用可能，以契合环境刑法以救济环境损害为中心的立法精神。将修复举措作为一种补充手段规定在刑事立法之中，通过修复费用、直接修复、替代性修复各种实践模式的灵活运用，引导司法根据实际将财产刑与修复效果相捆绑，将环境刑法的法定刑与修复程度相关联，通过刑罚增减进一步推进恢复性理念在生态保护中的作用。考虑到修复性效果常常依赖于个人的行动，与当事人对环境法规范的敬服程度密切相关，修复性行动虽然具有强制性色彩，但通常会尽量吸纳当事人意愿。前置化的刑法为了回应其对公民自由保障机能损害的质疑，更应在有效激励的基础上加大修复适用的范围。对于其存在的依据性不足困惑，刑法应有所担当，予以立法化消解。

    四是重视二元化犯罪模式、发挥行政处罚前置功能。当前，行政法的环境规制效能存在被低估的可能。无疑，刑法最为深孚众望，但刑法的过分前置化不免对违法相对性理论形成突破，不当挤压了行政机关的规制空间。为了解决上述矛盾，有必要确保“违法相对性论”在刑法立法中的适用，在环境刑法中规定刑罚阻却事由，确定非刑罚手段在适用上的优先性。正视刑法的“第二位规范”地位，但不能让其止于补充角色的位置。在立法层面把行政处罚优先以规范的形式予以确认，当行政处罚手段规制无效时，果断动用刑罚手段。

    （作者为华东政法大学法律学院博士研究生）

    【注：本文系2018年江苏省高级人民法院重点调研课题“关于长江流域（江苏段）生态环境司法保护问题的调研”（课题编号：SGFZDKT180201）成果】