“化危为机”之经验研究

    【摘要】本次新冠肺炎疫情是中国全面进入数字化时代以来的第一次重大公共安全事件，联防战“疫”是对中国国家治理体系和治理能力的一次大考。在这次事件发生过程中，数字化企业与政府合作发挥了很大的作用。如果说疫情是一场“危”，那么可以说，数字化政企合作就是这场疫情后重要的发展之“机”。总结抗击疫情过程中我国加强政企合作有效运用数字平台的经验与教训，梳理助力政企高效合作的改进策略，同样也是应对疫情的“化危为机”之策。

    【关键词】联合抗疫  数字化企业  政企合作  化危为机    【中图分类号】D630    【文献标识码】A

    新型冠状病毒肺炎突袭中国，给中国社会经济带来了巨大影响。从发展现实来看，本次新冠肺炎疫情是中国全面进入数字化时代以来的第一次重大公共安全事件，联防战“疫”是对中国国家治理体系和治理能力的一次大考。在这次事件发生过程中，数字化企业与政府合作发挥了很大的作用。如果说疫情是一场“危”，那么可以说，数字化政企合作就是这场疫情后重要的发展之“机”。

    疫情发生后，党和国家高度重视，习近平总书记多次就抗击疫情发出重要指示，指出，“鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用”。跳出疫情纵观全局，我们可以发现，能否建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，运用有效的政企合作提升社会治理能力，是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要机遇。面对疫情的挑战和发展的要求，对疫情之中数字技术抗疫、政企合作抗疫的经验进行总结，对疫情过后政府与数字平台企业合作加强社会治理的方向进行规划，是本次疫情“化危为机”的重要手段。

    政企合作抗击疫情的具体表现及经验总结

    从互联网发展基础来看，本次疫情相比起 2003 年 SARS 爆发时期，中国的互联网普及率已大幅度提升，截至2020年3月，我国网民规模达9.04亿，互联网普及率达64.5%。互联网已成为居民生活的一个密不可分的组成部分。电子商务网上零售额超过10万亿元，占全球四成以上，物流包裹数量超过了600亿件，几乎占全球一半。在全球20大互联网平台企业中，中国占据了7家。正是强大的互联网发展基础，使中国的互联网平台公司在组织社区生活物资分发、跨国跨省救援物资调配、救援资金募集、政府指令和疫情信息充分传递等方面的表现令人印象非常深刻。

    数据表明，我国网民平均每天在线时间达到4个小时，而这4个小时中，即时通讯、短视频等占据了超过四分之一的时间。因此，利用这些互联网平台发布抗疫方面的信息，具有更高的触达率。在疫情发生之后，国家政务服务平台在微信小程序、支付宝小程序等各大平台上线疫情防控专题，并开发了同行人员密切接触自查等功能。国务院客户端小程序上线“疫情线索征集专区”“发热门诊和医疗救治定点医院查询专区”“ 国务院部门疫情防控消息专区”等系列服务，从而使相关实用信息快速触达到社会公众。在疫情信息可视化方面，百度地图上线了“新冠肺炎疫情分布”专题地图，并接入了公安部道路交通安全研究中心开发的“防疫检查语音提示设置”功能以及各地方政府的“入城防疫检查站导航语音播报”，保障交警、防疫检查人员、驾驶人员的卫生健康和生命安全。此外，医疗信息是抗疫过程中非常重要的信息。国家卫生健康委联合腾讯、百度等企业，发布了“新型冠状病毒感染的肺炎医疗救治定点医院和发热门诊导航地图”。京东、阿里、腾讯、平安好医生、叮当快医等平台都上线了“在线免费义诊”服务，提供线上发热咨询和免费在线义诊，包括居家防护、导诊建议、心理咨询等服务。

    政企合作经验之一：数据与技术方面的合作

    数据与技术是互联网企业的优势，也应该是政企合作的重点。在疫情发生后，航旅纵横平台紧急开发了“新型冠状病毒确诊患者同航班自动通知系统”，并于1月30日正式上线。腾讯、百度等互联网平台开发了“人群迁徙态势感知模型”，通过地图及动态展示的人群迁徙路径可视化效果，洞察人流去向，包括乘坐的出行方式统计（火车、飞机、客运等），直观反映人员迁徙的定向趋势，人群画像可视化呈现，帮助政府决策部门掌握目标区域人群情况，以便制定应急预案。京东、腾讯等企业开发了政务服务机器人、AI通行防控系统，在提高防控效率、提高安全性方面起到了较好的作用。腾讯、阿里、京东等企业协助政府开发了应急公共服务平台，使相关抗疫信息一站集成。政务钉钉“浙政钉”平台在助力浙江省防疫方面发挥了较好的作用。

    在科研方面，平台企业也能发挥数据、算力等方面的优势，推动防控技术发展。百度研究院利用LinearFold算法可将此次新型冠状病毒的全基因组二级结构预测从55分钟缩短至27秒，提速120倍，节省了两个数量级的等待时间。阿里巴巴达摩院研发的AI算法，可将原来数小时的疑似病例基因分析缩短至半小时，大幅缩短确诊时间，并能精准检测出病毒的变异情况。

    政企合作经验之二：防控中的社会治理合作

    在抗疫时期，社会治理方面也出现了一些苗头性问题。坚决打赢疫情防控阻击战，就要稳民生，暖人心。民生稳，人心就稳，社会就稳。正如习近平总书记指出的：要“保持严打高压态势，依法严厉打击利用疫情哄抬物价、囤积居奇、趁火打劫等扰乱社会秩序的违法犯罪行为，严厉打击制售假劣药品、医疗器械、医用卫生材料等违法犯罪行为。对各种苗头性问题，要密切关注、及时化解，严防各类矛盾交织叠加、形成连锁反应。”

    互联网平台在处理谣言散布、接受举报等方面具有一定优势。腾讯110小程序上线“新型冠状病毒肺炎”相关违规行为举报入口，可对“募捐诈骗”“造谣/传谣以及恶意言论”“哄抬医用物资/物价”“贩卖/宰杀野生动物”等违法违规行为进行举报。北京市市监局还联合京东、阿里、拼多多、微店、苏宁易购等5家全国知名电商平台企业，共同建立了涉疫跨平台联防联控工作机制，对违规商户进行联合惩处，提高了处罚的威慑力。而互联网平台开发的在线募捐、应急资源发布平台、运输平台等，对社会治理信息透明化可视化起到了很好的作用。京东还承接了湖北应急物资供应链管理，滴滴上线了武汉医护人员保障车队。

    为了解决社会治理过程中可能带来的接触传染风险问题，中国海关在小程序内上线出入境健康申报功能，百度地图联合深圳、苏州、郑州等城市推出入境申报登记服务，支付宝联合钉钉开发全国首个智能社区防疫小程序，打造“无接触式”社区。京东健康上线了面向湖北地区的“慢性病患者断药求助登记”公益平台，解决了慢病患者疫情期间的用药问题。在复工期间，阿里开发了健康码，首先应用于杭州，腾讯开发的企业复产复工公管理平台，首先应用于深圳，都极大提高了高流动人群的防控效率。

    政企合作经验之三：在稳供应、稳物价、稳生产等方面发挥重大作用

    在非常时期，互联网平台能够发挥社会基本生活保障功能，减少社会因可能发生的生活物资短缺而产生恐慌。在疫情袭击下，城市生活如何保障，是一个巨大的挑战，互联网平台通过电子商务、外卖、精准物流等方式，为城市基本生活提供保障，避免因疫情而出现的社会恐慌。例如，在自我隔离期间，通过物联网平台，实现生活必需品的购买和储备，使居民足不出户也能够保障基本生活。如京东等企业利用其供应链管理优势，确保各类紧缺物资最快达到前线，在保障武汉等重点疫区的基本生活物资方面发挥了巨大的作用。

    互联网平台的数据透明化，也保证了特殊情况下特殊商品的价格稳定。例如，口罩等防护物资紧缺期间，阿里巴巴、京东等主动要求平台上的口罩、消毒液等防护类用品绝不允许涨价，涨价者永久清退。众多餐饮、零售平台也纷纷承诺疫情期间不涨价。而且，这些平台利用其全球采购的优势，在全球范围内采购各类防护用品，在一定程度上缓解了防护用品的紧张程度。在稳生产方面，腾讯、阿里、百度等企业一方面通过搭建数字平台帮助政府提高复工审批速度，另一方面，京东等通过“企业复工保障计划”，大力加强了生产资料的供应保障，使企业能够顺利复工。

    综上所述，从抗疫行动过程中的数字化平台企业与政府合作成效来看，政府积极利用数字平台能力能够有效提高防疫工作的效率、稳定社会秩序、助力保障人民基本生活供应。

    化危为机之策：加强政企合作提升社会治理水平的若干政策建议

    这次疫情是中国全面数字化后的第一次重大公共安全事件。虽然数字技术在抗疫中发挥了极大的作用，但也应该看到，在响应疫情时，政府在如何与数字化平台合作方面仍缺乏经验。政府的应急预案里缺乏如何调动互联网企业的计算能力、平台调度能力、数据能力、分析能力等方面的内容。在遇到问题时，政府部门单兵突进，在资源调度、应急事项处理、数字技术应用等方面存还在着进退失措的情形。因此，总结抗击疫情过程中我国有效运用数字平台和加强政企合作的经验与教训，梳理助力政企高效合作的改进政策，同样也是应对疫情的“化危为机”之策。

    第一，推动政府与互联网平台企业合作，使数字技术在国家治理、社会治理中发挥更大作用。

    从整体上看，应对重大公共事件，政府部门具有强大的资源动员能力，能够确保社会基本资源的集中，从而能够为社会提供基本的保障。但是，传统的自上而下进行信息识别、抓取、分析、预判构建的政务信息化系统，其响应速度较慢，短期内无法满足公共需求的及时响应。这使政府部门在物资调度分配、社会生产能力组织、市场化资源利用等方面，仍有较大的提升空间。在本次抗疫行动中，我国社会救助体制、医疗体制、流通体制、应急管理体制和行政管理体制在协同发挥作用方面仍存在差距，而互联网平台企业的有效参与，能够最大程度地使资源优化配置，在帮助政府搜集、发布疫情信息、实现紧缺物资的信息协同与高效配送等方面发挥较大作用。在未来，应将政企合作制度化、常态化，依托数字技术继续完善现代社会治理体系。

    此外，一方面，政府部门应建立与数字平台企业的合作机制，利用平台企业的技术、数据、用户等资源，充分发挥云计算、物联网、移动互联网、人工智能、大数据、智慧城市、区块链等现代信息技术在政府决策评估、社会风险防治、社会治理决策等方面的作用，通过政企合作，助力建设数字城市、智慧城市、数字乡村；另一方面，依托政企合作，建立自下而上的信息收集、分析等机制，从而使决策层能够更及时地收集到相关信息，推动依靠经验决策向依靠大数据决策转变，并调动社会各界参与重大社会事件决策，从而大幅度提升社会治理的智能化水平。

    第二，政府部门在制订应急响应预案或方案时，不能单纯考虑硬件物资的供应和储备，也要考虑对数据、信息、算力、技术系统、平台等“新资源”的掌握。

    从本次抗疫行动看，政府部门在制订应急响应预案时，其思维出发点仍停留在工业时代，对于数字化时代的新资源并没有进行全面考虑。从未来发展看，互联网平台企业有海量用户、积累了大量的数据、在人工智能技术、云计算能力等方面有独到的优势，其平台在资源整合方面具有了超越政府部门的可能，这些新资源都应该是政府部门在制订应急预案方面加以考虑的。从本次抗疫来看，互联网平台在信息发布、储备物资采购、供应调度、高效物流、数据支持、信息整合、价格稳定、云计算等方面发挥了一定的作用，但是从整体上看，政府部门对主动利用或计划性利用这些新型资源方面非常不够，我们看到数字技术或平台能力发挥作用，基本都是平台企业主动与政府合作，其合作比较零星，缺乏系统性。而且，平台企业也有其自身利益等方面的考虑，在能力发挥方面更受到了限制。例如，在整合各大互联网平台数据进行流行病学调查方面，仍有很大的进步空间。又如，在应急运输方面，对于网约车、京东、顺丰等企业的资源整合也有进一步提升的空间。

    因此，今后，政府在应急预案制订中应对这些能力或者资源进行考虑，将这些新型资源作为应急响应的一个重要组成部分。例如，习近平总书记指出，“这次疫情暴露出重点卫生防疫物资（如防护服等）储备严重不足，在其他储备方面还可能存在类似问题”。从加强物资储备以及调度来看，大型电商平台，如京东、苏宁等，都可以发挥出更大的作用，这也是未来在进行应急预案制订等方面仍需进一步加强的。又如，平台企业的大数据、云计算能力、人工智能技术等都应该纳入到应急预案之中。

    第三，进一步完善政府各部门之间、政府与企业之间的数据安全共享机制。

    习近平总书记指出，抗疫工作中最典型的形式主义、官僚主义问题莫过于重复报送各类表格。这些问题说明了各级政府部门在收集数据时只重视纵向收集，不重视部门之间的横向数据收集。而且，从实践来看，一方面，政府出于惯性的保密或者维护工作机密的需要，没有对横向部门开放数据;另一方面，这些数据资源可能以纸质、文件等形式存在，需要进行大量的数据化改造工作后才能被真正利用，这就导致了数据横向共享困难。从未来发展看，应建立政府数据收集标准。相关部门应就所收集数据的内涵与外延、采集方式、采集维度、采集间隔、采集层级等进行统一，使所采集的数据具有可比性，可以在部门之间共享。统一各个部门之间的数据，避免数据冲突。建立数据冲突解决机制，推动数据在部门间共享与协同。

    另一方面，互联网平台企业有大量的用户数据、物流数据以及其他数据，可在政府进行社会治理中发挥更大的作用。政府部门应建立与这些平台企业的数据共享机制，使这些数据在社会治理中更好地发挥出应有的作用。例如，在本次疫情初期，由于华南海鲜市场的开放性，对可能接触的人群跟踪很困难。如果利用支付宝、微信等移动支付数据，可以定位武汉华南海鲜批发市场使用过的“支付宝”客户的出行轨迹，从而协助有关部门精准追踪可能感染者的情况，针对性地采取措施。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，加强数据有序共享，依法保护个人信息。未来在社会治理过程中，要加大政府部门之间的数据共享、政府与企业之间的数据共享的力度，从而使数据的作用更好地发挥出来。而区块链等新一代信息技术，将在数据共享过程中发挥出更大的作用。

    第四，建立完善合理的政企合作定价机制与付费机制。

    在本次抗疫行动中，很多互联网企业都无偿为政府部门进行了大量工作。无偿模式表面上减轻了政府的支出，实际上却存在着很多问题，很难建立长效机制。首先，无偿模式由于不收费，所以其提供的产品、解决方案等都是企业主导，而企业本身在关于疫情的数据信息等方面存在缺失，其所设计的解决方案等未必完全符合政府或社会的需要。其次，无偿模式也不可持续。由于缺乏经济激励，互联网平台企业只会在社会公众关注度较高或者高层领导关注时，才会积极参与社会治理事务。最后，无偿模式无法将政府、社会的需求及时传递给企业。

    因此，要建立政企合作的定价机制与付费机制。这种定价机制与付费机制应该分为两个部分，一个是平常时期的，可以按照商业化原则以政府采购的方式解决。另一个是非常时期，在这一时期，应该体现政企合作的原则，以经审计的成本价，由政府向企业进行采购相关的技术、系统等。对于数据的应用，则只应由政府向企业支付提取等方面的开支。在确立这些原则的基础上，建立政企合作的常态化机制，从而为社会治理发挥出更大的作用。

    （作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员）

    【参考文献】

    ①习近平：《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》，《求是》，2020年第4期。

    ②《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调：完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系》，中国政府网，2020年2月14日。

    ③习近平：《全面提高依法防控依法治理能力健全国家公共卫生应急管理体系》，《求是》，2020年第5期。