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制度执行难的破解之道

祁凡骅 《 人民论坛 》(

    【摘要】注重制度执行是党的治理传统。国家治理行至今日,主要领域基础性制度体系基本形成,符合当前发展的新制度需要的是遵守、执行、落实。对此,应打破制度弹性执行的文化假设,构建有利于制度执行的团队文化。新时代的执行不是生搬硬套的执行,而是问题导向的创新执行,应建立科学的制度执行跟进机制,选拔善于执行的治理之才,打造高执行力的干部队伍。

    【关键词】制度  执行  治理 领导行为    

    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

    制度的执行力决定制度的效能。新中国70多年的治理实践,改革开放40多年的探索,尤其是党的十八大以来的改革深化,中国特色的治理体系基本定型,各项制度逐渐趋向成熟。党的十九届四中全会描绘出了未来30年国家治理发展的制度蓝图。接下来的核心任务就是,将四中全会提出的各项制度安排高效执行、深入贯彻落实。但治理实践中所出现的政策变形、制度走样等执行弱化现象,使我们不得不投入更多的精力来破解制度执行的难题,改进制度的执行。

    打破制度弹性执行的文化假设,构建有利于制度执行的团队文化

    组织文化之父埃德加·沙因认为,团队文化是团队在解决外部适应、内部整合问题的过程中所习得的、共享的一套基本假设、模式。换言之,文化是团队成员对外部环境的假设,是一套行为选择模式。当假定其他人是言行一致、积极担当作为时,自己就会和其他人保持一致,选择真诚、行动、担当。反之,当假定周围人都是说一套做一套,遇事推诿,逃避责任时,自己也会选择多一事不如少一事。理解了团队文化的内涵,我们也就明白了团队文化在管理和执行中的作用。文化看起来软,但是却有硬作用,直接过滤了人们的观念、决定了人们的认知偏差。

    当前所面临的制度执行弱化,根本原因在于文化。中国几千年农耕社会所形成的“差序格局”,人际关系中血缘因素、地缘因素起了决定性作用。社会格局是以个人为中心波纹般向外逐渐推广开来。由于人情在彼此关系处理中占据重要影响,制度在人情面前就变得弹性了。制度执行的程度也因人情浓淡而有所差异。此外,改革开放的过程同时也是鼓励突破不合理的旧制度的过程。过去,敢于突破旧制度束缚、大胆尝试的干部被推崇为变革型的领导。几十年下来,突破制度放手大干,慢慢沉淀为文化元素。人情因素加上改革提倡就形成了制度弹性执行的文化假设,制度执行弱化的文化氛围也逐渐蔓延弥漫。

    国家治理行至今日,主要领域基础性制度体系基本形成,符合当前发展的新制度需要的是遵守、执行、落实。弹性执行制度的文化必须扭转。同时,现代国家治理的权威基础,已经由传统型权威、魅力型权威转为理性合法的权威。传统性权威的正当性基础是长期形成的传统风俗、习惯;魅力型权威的正当性基础是个人的非凡个性、感召力,具有反传统、非理性的特征;理性合法权威的正当性基础是法律和制度的认可,以理性为原则。因此,现代社会的领导者,越是遵循制度,其权威越高。制度弱执行的文化将损害领导者的权威,不利于治理目标的达成。

    领导者必须戮力构建有利于制度执行的团队文化。埃德加·沙因说:“领导者如果不知道该如何管理文化的话,就会沦为文化的牺牲品。”那么,如何构建和管理文化呢?

    第一,行动胜于思考。思考再缜密,没有行动就没有结果。将行动的基因注入文化,推崇实干者,在干中改进,在干中学习。每一位领导干部都应将四中全会的精神融入自己的部门工作,融入自己的业务。不能只谈体会,不做行动。

    第二,奖励与绩效挂钩。假如干好干坏一个样,团队中的执行自然动力不足。具体管理中,领导者必须明确区分干得好与坏,对干得出色者、业绩优秀者给予明确的激励。无论物质的激励还是精神的激励,都必须与干得好坏挂钩,以此形成行为的诱导和强化。

    第三,塑造执行的软件。领导者与下属之间、同事之间应形成坦诚沟通的习惯。敢于面对真实的问题,寻找行之有效的解决方案。与之相反的是,报喜不报忧,一团和气,批判性思维被扼杀,制度执行成空谈。

    第四,身体力行垂范下属。领导者的行动胜于领导者的千言万语。领导嘴上说得头头是道,行动软绵迟缓,下属必然也只作表面文章。领导者率先实干,坚持结果导向,下属自然追随效仿,追求业绩导向。需要指出的是,文化的厚植需要耐心。文化的进化不是朝夕之功,需要持续的坚持,才能产生结构性的变化,内化为行为习惯,转化为文化基因。

    注重制度执行,建立科学的制度执行跟进机制

    注重制度执行是我党的治理传统。邓小平同志在党的十一届三中全会上郑重地提出:“健全社会主义法制”,“使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”,并确立了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的法制建设“十六字方针”。习近平总书记强调,制度的生命力在于执行。要强化制度执行力,加强制度执行的监督,切实把我国制度优势转化为治理效能。强化制度的执行力,需要各级领导干部在积极传承、发扬制度执行的治理传统的基础上,建立科学的制度执行跟进机制。

    第一,基层领导需要对自己主管的业务了如指掌,了解每一位干部,进而提出个性化的管理措施。中高层领导者,应投入足够的精力进行调查研究,细化调研任务,设计具有穿透力、深层次的问题,不可迷惑于基层的模拟场景,不识庐山真面目。

    第二,决策要始终以实事为基础。一切以客观事实为基础,是决策正确的前提。实事求是的作风从党的第一代领导集体传承至今,成为各级党校的校训,旨在培养各级领导干部以事实为基础的工作习惯和方法。脱离了客观事实,所有的政策与执行都将成为空中楼阁。在近几年的环境治理过程中,一些地区出现拆农民的炕、封农民的灶等事件,都是背离实事求是的执行。

    第三,要明确目标和优先顺序。党的十九届四中全会提出,坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是,到我们党成立一百年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到2035年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。为了实现这一宏观的战略目标,每个地区、每个部门都需要制定执行战略的阶段性目标。一级政府所面对的问题是复杂的,目标是多元的。假如目标之间没有优先顺序,下属则无所适从。每一个职能部门都想让基层政府将自己的任务当作优先事项,基层政府压力过大,纵使三头六臂也难以招架,正所谓“基层一根钉,上面千把锤”。就机关内部业务而言,在多目标并行时,领导者同样需要明确各类目标的优先顺序,为下属的执行落实提供指导。

    第四,持续跟进直至达成目标。缺乏跟进是执行无力的主要原因。领导者需要建立执行跟进的机制,明确每一个部门、每一位科员的任务目标,让每一位干部感受到执行的责任、领导的重视。近几年中央的巡视巡察、督察都起到了跟进的作用,中央政策的执行效果也有了明显提升。在机关内部,领导者需要制定自己的执行跟进计划,督促各项制度政策的落地生根。

    第五,奖励执行有力者。及时奖励是强化行为的高效工具。对执行给力者进行及时认可,可以产生助推力,在单位形成示范效应,为执行推进提供支持性环境。目前,及时奖励在机关单位仍有许多限制,领导者可以通过公开表扬来弥补。

    第六,提升下属执行力。下属的执行力需要在干中历练提升。领导者应做好传帮带工作,做好工作知识的传承。鼓励各类知识分享活动,塑造学习型文化,形成学习型组织。各级干部教育部门需将现代治理能力纳入干部培训大纲,将政治学习与业务学习有机融合,有计划、有步骤地提升广大干部的治理能力。

    第七,了解自己善掌舵。领导者需要了解自己的情感强度,是否能够做到无论是否喜欢都能面对现实。高情感强度能够使领导者包容不同的观点,能够清晰认知自身的强项与弱点,了解自己的能力边界,擅长的领域勇于坚持,不擅长的领域取人之长补己之短。同时,高情感强度能够使领导者勇于面对冲突,敢于触碰问题,解决执行中的难点、痛点,不畏险阻,不断超越。

    选拔善于执行的治理之才,打造高执行力的干部队伍

    面对百年未有之大变局,不可控、不可预测的因素有很多,但是,有一个因素我们是可以控制的——干部的素养。将可控的因素控制好就是应对不可控变化的最佳策略。制度执行不是领导者一个人的事情,也不仅仅是领导班子的事情,而是整体干部队伍的事情。人多不一定是优势,人才多才是竞争优势。打造高执行力的干部队伍包含两个任务:一是选拔什么样的人才,二是如何使用和培养人才。

    第一,选拔培养格局大的人才。格局有多大,事业就有多大。格局大的人善于从组织整体的利益思考问题,善于用长远的眼光衡量短期的取舍。实践中执行不力的原因之一是在面对利益冲突时的选择错误。局部利益和整体利益冲突时选择了局部利益,短期利益和长远利益冲突时选择了短期利益。根本原因是视野不够高,格局不够大,不能够从更高的站位来理解制度设计的动因。错误的理解导致错误的选择,错误的选择导致错误的执行。因此,选拔人才时,应关注其对国际国内大事的认知,考察其对制度设计动因的理解,评价其换位思考的意识强与弱,以此来考量其格局的大小。

    第二,选拔培养制度意识强的人才。习近平总书记指出:“各级党委和政府以及领导干部要增强制度意识,善于在制度的轨道上推进各项事业。”制度意识的培养既不是一日之功,也不是个体之事,需要整个社会的长期努力。青少年时期是养成制度意识的最佳时期。近期国内几所一流高校团干部、学生会发生了几起社会热点事件:R高校团委书记醉酒驾车入刑、Q高校团委办公室主任醉酒坠河身亡等。类似事件的多发,很难用个例加以搪塞。此类事件充分说明高校团委、学生会干部规则意识、制度意识的淡漠。当前,各级党政机关选调毕业生,比较钟情一流高校的学生干部,作为干部后备加以培养。需要警惕的是,不单单是在职的干部需要提升制度意识,未来的后备人员也需要制度意识的修炼。教育系统应积极担当,有所作为。

    第三,选拔培养公共服务动机高的人才。公共服务动机(Public Service Motivation,简称PAM)是一种特质。具备此特质的个体将自己的行动与整体公共利益联系在一起,渴望服务于公共事业。公共服务动机是成长环境、所受教育、信仰等多种因素作用的结果。高服务动机的人,即便没有太多的物质报酬,执行公共政策的动力也很强。低公共服务动机的人更倾向于用物质报酬来衡量自己的工作,不适合在公共部门工作,更适合到商业组织中发挥才能。习近平总书记强调:“当干部就不要想发财,想发财就不要当干部。”公共服务动机是区分干部工作动机的心理工具。关于公共服务动机的研究,在公共管理领域已经比较成熟,中国化的评价量表应用越来越广。因此,应将公共服务动机测量作为干部选拔的制度化机制,只有选拔任用合适的人才参与到党和国家的建设中,党的各项方针政策的执行才会有更为坚实的人才保障。

    第四,选拔培养学习力强的人才。信息技术飞速发展、国际国内社会经济环境瞬息万变,“灰犀牛”和“黑天鹅”不期而至。成文的制度难以穷尽未来的变化、地区的差异以及执行的细节。新时代的执行不是生搬硬套地执行,而是问题导向的创新执行。随着时代的变化,经验和感觉的价值越来越低,过往知识的淘汰速度也越来越快。然而,一些干部,不读书、不看报,工作全靠老一套。这些学习能力弱、思维僵化、观念陈旧的干部不但不会成为创新执行的主力,还会成为创新执行的阻力。学习能力强的干部能够保持自己的知识与时代同步,能够不断地自我更新、自我赋能、自我迭代、自我蜕变。面对新时代的诸多挑战,公共部门也应改变过去论资排辈、不求无功但求无过的旧机制,加快人员流动,能者上庸者下,让学习能力强、思维活跃、创新创业的干部成为执行的主力军,只有这样,才能造就一批与时俱进的国家治理现代化人才,确保各项制度得到完全、完美地落实与执行。

    总之,一流的制度需要一流的执行,一流的执行依赖于执行系统的构建。执行文化、执行领导、执行人才是构建系统的三大基石。筑牢三大基石,执行力将坚如磐石。

    (作者为中国人民大学国家发展与战略研究院国家治理研究中心主任,长江经济带研究院研究员)

    【参考文献】

    ①费孝通:《乡土中国》,北京:生活·读书·新知三联书店, 2013年。

    ②[美]拉里·博西迪、拉姆·查兰著,刘祥亚译:《执行》,北京:机械工业出版社,2003年。

    ③[美]埃德加·沙因著,章凯、罗文豪等译:《组织文化与领导力》,北京:中国人民大学出版社,2011年。

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