国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员 李建伟
国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员 殷浩栋
历经多年坚持不懈扶贫减贫，尤其是党的十八大以来强有力的精准扶贫攻坚克难，我国历史性地解决了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，创造了人类历史上扶贫减贫的伟大奇迹。
党的二十大报告提出，新时期党的奋斗目标是到2035年基本实现现代化，农村基本具备现代生活条件，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。
实现这一宏伟发展蓝图，重点和难点是解决农村和欠发达地区低收入人口增收问题，通过持续巩固拓展脱贫攻坚成果，牢牢守住不发生规模性返贫的底线。
为永久守住不发生规模性返贫底线，党中央作出建立对农村低收入人口和欠发达地区开展常态化帮扶机制的重大战略部署，通过统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度，形成覆盖全面、分层分类的常态化机制，完善帮扶政策体系，补齐欠发达地区发展短板，切实缩小群体和区域间的差距。
建立分层分类常态化帮扶机制是新时期基本实现现代化的客观要求
对特殊群体和地区开展常态化帮扶是全面建设社会主义现代化国家的制度创新安排。改革开放以来，党中央高度重视农村贫困问题，一以贯之落实开发式扶贫理念，通过持续增长的专项资金投入，采取一系列帮扶措施，不断补齐发展水平落后地区的短板，不断增强低收入群体的自我发展能力。
这一系列政策举措不仅推动了脱贫地区经济社会事业的全面发展，更实现了脱贫人口在收入、教育、医疗等多维度的福利改善，为如期全面建成小康社会提供了坚实支撑。
新时期党的新的阶段性战略目标是到2035年基本实现现代化、全体人民共同富裕取得实质性进展，实现这一目标，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，重点工作是巩固脱贫攻坚成果、防止发生规模性返贫，持续推动低收入人口收入增长和欠发达地区发展。
各国发展经验表明，单纯依靠经济增长和包容性政策难以实现发展成果的全覆盖，部分特殊群体和地区往往面临发展滞后的困境。解决低收入群体收入增长问题、缩小群体间收入差距，需要包容性政策和重点扶持政策并举。
习近平总书记在2022年中央农村工作会议上指出，要推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨，把符合条件的对象全部纳入常态化帮扶，研究建立欠发达地区常态化帮扶机制。
这一战略决策是立足中国实际和中国式现代化全局作出的重大制度创新安排，是确保农村低收入人口和欠发达地区能够共享乡村振兴和现代化发展成果、扎实推进实现全体人民共同富裕的制度保障。
建立农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制是全面推进乡村振兴的关键举措。实现全面建成小康社会目标后，全国“三农”工作重心转向全面推进乡村振兴，脱贫地区5年过渡期结束后，也将进入全面推进乡村振兴阶段。
在全面推进乡村振兴过程中，需要清醒地认识到，农村低收入人口与农村其他收入群体相比，持续增收能力还不足，20%高收入组同20%低收入组间家庭人均可支配收入倍差仍呈扩大趋势。而住户调查数据显示，中西部脱贫县农村居民同全国农村居民人均可支配收入的绝对差距也在拉大，低收入群体的收入增长机制有待进一步健全，其发展能力仍需通过政策支持加以提升。
与发达地区相比，欠发达地区无论是收入水平还是经济社会发展水平都存在明显差距，如欠发达地区农村生产生活条件仍存在短板，村内基础设施实现“到组入户”还需要持续投入，部分非贫困村由于缺少帮扶资源投入，村庄建设与发展水平明显滞后于脱贫村。
低收入人口和欠发达地区的自我发展能力培育需要长期稳定的政策支持，目前部分地区的帮扶产业仍面临发展基础薄弱、联农带农机制不稳固、配套支持政策精准性不足等问题，政策帮扶一旦中断可能导致前期成果难以巩固，甚至出现返贫风险。
建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类的帮扶机制，既是推进城乡协调发展和区域均衡发展的内在要求，也是全面推进乡村振兴战略的重要组成部分。
通过精准识别帮扶对象、优化资源配置、强化政策衔接，构建长效化、制度化的帮扶体系，才能确保农村低收入人口和欠发达地区在乡村振兴进程中不掉队，最终实现全体人民共同富裕的目标。
健全农村防止返贫致贫机制和低收入人口识别监测机制
完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制。实现防返贫监测与低收入人口监测的高效协同，将当前的防返贫动态监测机制与民政部门低收入人口动态监测机制进行整合，构建统一的多维贫困监测体系，推进数据共享平台建设，实现部门间信息资源互联互通，及时将符合条件的易返贫致贫对象和低收入人口纳入监测系统，推动防止返贫帮扶政策与农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨。
过渡期后，应尽快建立分层分类低收入人口标准，采用农村居民中位收入的一定比例作为低收入人口界定标准，并建立动态调整机制，使低收入标准与经济发展水平保持同步提升。
健全低收入人口主动发现机制，分类识别管理低收入人口，拓宽村级风险预警渠道，实时监测重大突发事件带来的返贫致贫风险。
定期开展村内脱贫户、农村低保和特困人群的全覆盖核查，重点关注未纳入社会救助范围的低收入人口，通过日常走访、入户调查等方式进行动态摸排。
加强大数据技术在动态监测工作中的运用，打通数据共享壁垒，强化部门之间工作衔接和信息共享，提高部门间数据比对和筛选的频次，确保监测对象的精准识别与全覆盖，避免出现监测盲区或遗漏现象。
健全农村低收入人口分类帮扶机制
根据低收入人口的劳动能力差异，实施分类帮扶策略，将政策兜底帮扶对象与具备稳定脱贫潜力的群体进行区分管理。
针对有劳动能力的低收入人口，重点实施产业、就业扶持，优化这些群体的生计，促使其累积生计资本。针对劳动能力偏弱和失能群体，强化社会保障兜底，防止其返贫致贫。
优化升级惠及低收入人口的乡村产业。立足农村资源禀赋，推动农业向特色化、优质化、精细化方向发展，培育优势产业集群。通过延伸产业链、提升价值链，拓展农业多功能性，切实提高农业生产效益。
同时，创新农村新业态和商业模式，鼓励低收入人口利用电商平台、网络直播、短视频等数字化工具，开展农副产品、特色手工艺品及文旅产品的销售与推广，拓宽增收渠道。
强化有劳动能力低收入人口的就业帮扶。将此类群体作为重点就业帮扶对象，着力提升其就业质量与工资水平。利用区域劳务协作机制，开展点对点劳务输出服务。
推动劳动密集型产业从东部发达地区向中西部地区梯度转移，发展县域富民产业，扩大县域就业容量。在农村小型工程建设项目中，优先采用以工代赈模式，吸纳低收入人口就地就近就业。
健全分层分类的救助制度体系。根据地方财力状况，逐步提高农村最低生活保障补助标准，提升兜底保障水平。加强对患病低收入人口的及时医疗救助，加大失能、部分失能特困老年人口的补贴标准，对低收入老年人的集中养老和日常医疗保健提供费用减免，加大对孤儿、事实无人抚养儿童、重度残疾人等特殊群体的兜底保障力度，确保其基本生活需求得到充分满足。
建立欠发达地区常态化帮扶机制
建立科学的欠发达地区分层划分标准与动态调整机制。过渡期结束后，应继续以县级行政单元为基准实施欠发达地区瞄准政策，并适当扩大覆盖范围。可从经济社会发展水平、自然资源禀赋、特殊区域功能等维度构建综合评价指标体系，采用加权法对各县（市、区）进行综合发展实力排序，据此确定欠发达地区数量。
同时，建立动态调整机制，每5年重新评估并认定一次，确保政策瞄准的精准性与时效性。
制定倾斜性财税金融扶持政策。提高对欠发达地区的一般性财政转移支付力度，实施差异化税收优惠政策，对到欠发达地区投资兴业、吸纳就业、开展慈善捐赠等实行税收减免。深化发达地区与欠发达地区的对口协作机制，推动劳务协作、产业联结、信息共享等方面的深度合作，引导科技、资金等优质要素向欠发达地区流动，增强其内生发展动力。
推进欠发达地区县域经济高质量发展。以县城为依托，统筹推进欠发达地区新型城镇化、新型工业化和乡村全面振兴。
聚焦新技术、新模式、新业态的发展要求，创建现代化产业体系，推进欠发达地区产业升级，转换发展动能。
支持欠发达地区培育绿色有机农业、打造地理标志农产品，加快农产品和食品仓储保鲜、冷链物流设施建设。
持续提升欠发达地区基础设施和公共服务水平。继续加大中央财政对欠发达地区基础设施建设的支持力度，强化高速公路、铁路、机场、水利等区域性和跨区域的基础设施建设。推动城镇基础设施与公共服务网络向农村延伸，强化学校、医院、养老设施等公共服务设施建设，构建“县城—镇区—中心村”的多层级县域公共服务供给体系，全面提升欠发达地区乡村基本公共服务的供给质量与覆盖范围，为欠发达地区融入国家现代化进程提供坚实支撑。
