应加大公益性捐赠减免税力度

    近年来，我国社会慈善事业蓬勃兴起，民间慈善捐赠热情持续高涨，发展势头良好。2013年，我国慈善捐赠总额就近千亿元，其中，企业法人捐赠占比高达69.67%，成为慈善捐赠主力。

    应该承认，我国社会慈善事业尚处于起步阶段，根据国际经验，随着工业化进程的加速推进和后工业化时代的到来，社会慈善事业也会经历一个加速发展、最终走向成熟的过程。兴起于19世纪后期美国和英国的社会慈善运动，便是对这一“自然演进轨迹”的最好注解，我国当然也不例外。

    另一种意义上的公共财政支出

    公益性捐赠活动属于市场活动和政府活动之外的“第三域”。大力发展公益性捐赠活动，对于调节贫富差距、增强社会凝聚力、缓解社会矛盾，以及顺利实现经济社会转型等将起到“稳定器”作用。由此，在我国，它还享有了“第三次分配”的美誉。

    从公益性捐赠活动的目的和性质来考察，公益性捐赠款物主要用于教育、医疗、社会救助、自然灾害救援等纯公益性活动，其活动范围几乎被政府公共财政的活动范围所涵盖，两者间具有高度重合性。进一步讲，政府公共财政主要来自纳税人的税收收入，接受公益性捐赠无疑能在一定程度上节省政府公共财政的支出规模和范围，从而大大减轻纳税人的税收负担。也就是说，公益性捐赠活动规模的大小与公共财政支出规模的大小呈此长彼消关系——替代关系，这正是实行公益性捐赠减免税政策的理论依据所在。

    撇开具体的形式，就其本质而言，公益性捐赠活动可以理解为另一种意义上的公共财政支出行为。而从其运作效率、成本、针对性和公平性等方面来考察，前者明显优于后者。从这一点来分析，对公益性捐赠主体及其保值增值环节的存量捐赠资金实行减免税政策，既有其深厚的法理基础，又有现实的必要性和积极意义。

    减免税政策是现实需要

    实践表明，实行公益性捐赠减免税政策，对于激发和动员社会力量参与公益慈善捐赠活动，促进社会慈善事业持续健康发展具有重要意义。目前，实行公益性捐赠减免税政策，已成为国际上的通行做法。

    中国公益研究院的一份报告称，慈善捐赠减免税政策不完善与慈善立法滞后、管理体制不顺一起，并列为制约我国慈善捐赠事业健康发展的三大瓶颈。换言之，若这些瓶颈得以破除，我国慈善捐赠事业一定会释放出巨大的潜力。据初步估算，我国至少可以每年多吸收3000亿元以上的慈善捐赠款物，新增数百万就业岗位，吸引数以千万计爱心人士加入志愿服务者队伍。

    值得欣慰的是，我国《慈善法》立法工作已列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并确定由全国人大内务司法委员会主导立法。党的十八届三中全会明确指出，完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。在去年10月29日召开的国务院常务会议上，李克强总理强调，要落实和完善公益性捐赠减免税政策，推出更多鼓励慈善的措施。2014年11月27日，国务院发布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，为加快推进《慈善法》立法工作“铺路搭桥”，提供配套政策措施。

    完善公益性捐赠减免税政策

    目前，我国的公益性捐赠减免税政策“犹抱琵琶半遮面”，政策效应“力不从心”。主要体现在，税收减免范围过窄、力度过小，政策体系不匹配，配套措施不完善，存在实物捐赠减免税政策“短板”等。这不仅脱离了我国的国情和实际，也与国际惯例和通行做法难以“接轨”，有必要进一步加大税收减免力度，不断完善我国公益性捐赠减免税政策。

    一是删除《企业所得税法实施条例》第五十三条“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除”的限制性条款，对企业法人和个体经营户公益性捐赠支出，实行企业所得税全额“税前扣除”政策。

    二是删除《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》关于“个人公益性捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除”的限制性条款。对于个人以货币资金或实物物资进行的公益性捐赠支出，按其货币资金数额或实物物资评估价值，实行个税基数全额抵扣或相应税收全额减免政策。

    三是实行慈善组织企业所得税减免政策。建议对慈善资金累积余额用于动态投资的，对其投资性权益资产收益实行所得税减免政策；慈善资金累积余额用于购买国债、股票等投资性权益资产的，对其交易与投资收益分配环节相关税收实行优惠税率或全额减免政策。

    补上减免税政策短板

    按照我国现行增值税制度的有关规定，企业法人和个体经营户以其“自产、委托加工或购买的货物”进行公益性捐赠的，应“视同销售货物行为”征收增值税。也就是说，无偿捐赠了实物物资分文未得且不说，还要额外交上一笔税，这于情于理都说不过去。

    之所以出现实物捐赠减免税政策“短板”，主要是希望从制度上遏制以无偿捐赠为名、行商业性交易或带有附加条件的“有偿”捐赠之实的虚假公益捐赠行为，以确保国家税收不被人为肢解和流失。但这样做也带来了现实中的制度选择窘境和尴尬。如汶川和玉树强烈地震后，急需饮用水、食品、药品、帐篷等物资，为了鼓励企业法人、个体经营者为抗震救灾及灾后恢复重建奉献爱心，我国不得不先后制定《关于支持汶川地震灾后恢复重建有关税收政策问题的通知》和《国务院关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》，明确规定“对单位和个体经营者将自产、委托加工或购买的货物，通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门捐赠给受灾地区的，免征增值税、城市维护建设税及教育费附加”。

    毋庸置疑，这种用新政策来让老政策“临时性失效”的做法，极大地打击了企业捐赠者的积极性和参与热情。

    为了既能确保公益性捐赠减免税政策的落实，同时又能从根本上遏制虚假公益性捐赠行为，可考虑如下制度安排：一是删除《增值税暂行条例实施细则》第四条“视同销售货物行为”中的“将自产、委托加工或者购进的货物无偿赠送其他单位或者个人”内容；二是在《增值税暂行条例》第十五条“下列项目免征增值税”中补充增加相关内容（以增值税为纳税依据的城市维护建设税和教育费附加随之减免）；三是在《增值税暂行条例实施细则》中增设条款，明确公益性捐赠通过规定的社会慈善组织或法定程序鉴定的规定；四是明确虚假公益捐赠行为适用《税收征收管理法》处罚条款的规定。（作者系民建湖南省委参议政委员。）