暂住证时代终结

    2月15日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案经由中央审议通过。其中，全面取消暂住证、实施居住证制度被许多专家视为我国户籍制度改革的另一项重要突破。

    自十八大以来，户籍制度改革佳音不断。2014年7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式发布。同年12月5日，国务院法制办《居住证管理办法（征求意见稿）》公开征求意见，明确提出居住证持有人享有与当地户籍人口同等的权利。

    从上世纪50年代《劝止农民盲目流入城市的指示》，到80年代《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，再到如今居住证制度的全面确立，我国流动人口管理正在经历从阻到疏、从管理到服务的转变。

    从“盲流”到“暂住”

    1988年6月至1989年10月，流浪艺术家吴文光用镜头记录下另外5名流浪艺术家在北京的生存状态。后来这部片子被外界誉为中国第一部真正的纪录片，名字叫《流浪北京》。

    1953年4月，国务院发出了《劝止农民盲目流入城市的指示》，首次提出了“盲流”的概念。1956年，更大批次的农村人口外流到大城市和工业建设重点区域，国务院于年底再次发出《防止人口盲目外流的指示》，并于1957年初对该指示作了补充再次下发。

    如今，农村剩余劳动力向城市转移、人才的跨区域流动已经成为常态，“盲流”一词已经写入历史，取而代之的是实施了30年之久的暂住证制度。这一制度象征着人口流入地对非户籍人员在一定程度上的接纳，但重点往往在于“管理”。

    1984年，广东省深圳市率先在我国实行暂住证制度，让初到深圳的外来人口拥有了暂时居住的权利和身份。随后，暂住证制度被诸多地区纷纷效仿。

    为达到健全城市暂住人口管理制度的目标，公安部于1985 年7 月13 日颁布了《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，由此开创了暂住证管理的时代。

    40岁的辛伟楠来自吉林，在北京“漂”了14年，经历了北京暂住证管理最严格的那段时期。2002年，在天津某学校当了一年美术老师后，辛伟楠因渴望北京的艺术氛围，只身一人来到北京，靠给艺术公司画商品画谋生。

    同在这一年，辛伟楠经历了北京市内对暂住证最严厉的清查期，“大街上总能看到警察盘问有没有暂住证。”正因如此，2003年，辛伟楠和许多“流浪”画家一同搬进了画家村宋庄。

    2003年，《行政许可法》颁布后，暂住证制度的强制性失去了法律依托，暂住证成为社会学及法律学专家联合“声讨”的对象，但许多地区仍然以“限制劳动力盲目流动”和“加强治安管理”为由保留了这一制度。

    从“管理”到“服务”

    2015年2月15日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案经由中央审议通过。《意见》明确取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立户口迁移网上流转核验制度和居民身份证异地受理制度，方便异地办理户口和身份证。

    广州华南师范大学法学院副院长陈雪认为，取消暂住证是革命性改变，而暂住证制度是“没有道理的管理方式”，不仅限制公民权利，缺乏人性化，还增加了管理人员的负担。

    根据国务院2014年印发的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》提出的目标，“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右。”

    在此背景下，非户籍人员的基本权益保障就显得十分必要。目前，围绕户籍制度改革需要解决的两个主要问题就是城乡二元户籍制度和非户籍人口的公共服务均等化。全面取消暂住证制度不仅是为了终结这一不合理的管理模式，更体现了政府管理部门对待外来人口从“管理”到“服务”的理念转变。

    2014年12月5日，国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》公开向社会征求意见，提出“国务院有关部门、地方各级政府及其有关部门应积极创造条件，使居住证持有人享有与当地户籍人口同等的权利和便利”。

    根据征求意见稿有关规定，居住证持有人可与当地户籍人口在义务教育、就业等多项基本公共服务方面享受平等待遇，并可逐步享有住房保障、养老服务、社会救助、随迁子女异地中高考等权利。

    一线城市备受关注

    有专家认为，从理论上讲，由于暂住证受个体因素影响较大，普及范围不如身份证，“流动人口管理可以取消暂住证，而仅以身份证作为管理依据。”

    中国公安大学教授王太元此前在接受媒体采访时曾表示，有些地方的居住证和暂住证没有太大区别。一不与进城外地人的生产生活问题解决、资源分配、权益分享挂钩，二不与本地常住户口对接，这样的居住证持有者永远还是外地人，而不是本地市民。

    2013年，国家发改委主任徐绍史在《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中提出，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

    相比中小城市，北上广深等一线城市的户籍管理制度更受关注，原因在于其日益膨胀的人口压力与绑定在户口上的较高的福利待遇。

    2008年，深圳市开始推行居住证制度，并提升了证件含金量，持有人可享受阶梯式住房保障等权益；2013年，上海市颁布居住证管理办法，实施积分落户制；天津市也于次年开始试行居住证管理办法，采取积分落户制。

    北京市迫于人口流入压力，于1985年11 月出台了《北京市人民政府关于暂住人口户口管理的规定》，流动人口管理服务工作的总体思路始终是“以证管人，以房管人，以业控人”。2015年北京市两会召开期间，居住证、积分落户问题成为代表、委员热议焦点。北京市人民政府法制办公室前党组书记周继东透露，“国务院居住证条例”将要出台，北京市的相关条例将按国务院要求制定，居住证涉及人群不会太大，“积分入户”尚未成定论，“上海模式”未必适合北京。