北京：11部门共管“一支烟”

    谁来监督，谁来执法，成为我国城市控烟面临的共同难题。

    《北京市控制吸烟条例》有望年内出台。7月25日，北京市十四届人大常委会第十二次会议首次网络直播审议《北京市控制吸烟条例（草案）》全过程。条例预计9月提交市人大常委会二审，或在年内出台，明年正式施行。

    1995年，北京市人大常委会通过《北京市公共场所禁止吸烟的规定》。2008年，市政府颁布《北京市禁止吸烟场所范围若干规定》（市政府令第204号），进一步扩大禁止吸烟公共场所的范围。“现有规定在控制吸烟、创造无烟环境、保障公众健康方面发挥了一定作用，但仍然存在政府与社会责任不清、执法监督体制不顺、禁烟范围有待调整等问题，需要通过制定新法予以规范。”北京市卫生和计划生育委员会相关人士表示。

    “烟草危害已成为当今最严重的公共卫生问题之一。一方面，烟草给吸烟者健康造成直接影响；另一方面，二手烟对不吸烟人群的合法权益间接造成影响，特别是在公共场所吸烟的行为直接影响了不吸烟者的健康、自由等权益。”在《条例（草案）》说明中，北京市卫计委这样表述。

    广受社会关注的“控烟条例”被提上北京市地方立法日程已有3年。2011年，北京市人大常委会对控烟进行立法调研，并公开征求意见，九成网友赞同进一步扩大控烟范围。在本次审议中，禁烟范围“一刀切”成为最大亮点，也成为审议中的最大争议点。

    室内公共场所全面禁烟

    北京卫生事业“十二五”规划力争在全市所有室内公共场所、工作场所和公共交通工具实现100%无烟目标。《条例（草案）》中“公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟”的“一刀切”表述，被视为最大亮点，其实现了与《烟草控制框架公约》第八条的衔接。这也是北京市首次提出室内公共场所全面禁烟。

    2003年，我国签订世界卫生组织《烟草控制框架公约》。《公约》第八条规定，我国应在2011年1月9日前在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所实行100%禁烟，适当时包括其他公共场所接触烟草烟雾。目前看来，该条款在全国范围内均未得到很好实现。

    “第八条其实是所有条款中实施阻力最小的一条，同时是惠及利益最大的一条。其他条款，例如实施减少烟草需求的价格和税收措施，或对烟草制品的包装和标签进行调整，面临的阻力都相当大。”中国预防科学院原副院长、新探健康研究发展中心常务副主任、控烟专家吴宜群告诉《民生周刊》记者。

    北京市《条例（草案）》调整了禁止吸烟场所的范围：首先，公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟；其次，部分公共场所、工作场所的室外区域也禁止吸烟，这主要是一些人员密集、青少年集中活动的区域，包括幼儿园、中小学校、少年宫，对社会开放的文物保护单位，体育、健身场所的训练比赛区和观众席，高校和其他教育、培训机构的教学区，医疗卫生机构，风景名胜区、公园、游乐园等休闲场所等。考虑到实际情况，允许体育健身训练比赛区和观众席，高校和其他教育、培训机构的教学区，医疗卫生机构，风景名胜区、公园、游乐园等的室外区域设置吸烟区。

    非共用办公场所争议

    “我觉得，新的送审稿对禁烟范围定得很好。不仅全部室内工作场所、交通工具全面禁烟，而且在部分室外区域禁烟，这是很难得的。但一审时出现的一些现象，让我们担心有后退苗头，个别代表提了一些不好的建议。” 吴宜群说。

    她举例，北京市人大教科文卫体委员会意见中有一条，将草案中的“工作场所”限定为“共用的工作场所”，同时规定“鼓励非共用的工作场所实行全面禁止吸烟，有其他人进入时不得吸烟”等相关内容。并表示，要照顾吸烟者利益，不能不给烟民空间，只要指定区域不对他人造成影响即可，比如领导的单人办公室可吸烟。

    “我个人认为这条建议很恶劣，要是真的放进来的话，我都要对北京控烟失去信心了，这不是给吸烟的领导开后门吗？”去年底，中共中央办公厅和国务院办公厅（“两办”）联合发布了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》。吴宜群认为，“非共用的工作场所”可以是领导的独立办公室，有违“两办”禁烟令精神。“室内办公室不可能就他一个人，秘书、进来办事的工作人员都会受到二手烟的侵害。另外，如果单人办公室可以吸烟的话，那岂不是鼓励吸烟的公务员都去争取单人办公室了？这一条是当时很多人都反对的。”

    8中旬，环保组织自然大学曾试图在北京繁华的商场举办去掉该条建议的签名征集活动，但被公安部门以安全为由临时取消。“北京应该首当其冲落实控烟工作。‘非共用’办公场所不禁烟，是与中央精神相违背的。‘非共用’办公场所一般是领导或企业高管的办公室，即使如此，也不可能没有他人进入。若该条通过，北京市将起到负面带头作用。”自然大学健康学院的谢新源对《民生周刊》记者表示。

    据了解，在审议时也有代表提出要在酒店、宾馆等公共场所设置专门的吸烟楼层，在娱乐场所设置吸烟包间等反对“一刀切”的声音。这些建议是否得到采纳，目前还不得而知。

    有反对“一刀切”的人提出，太过严苛的禁烟场所规定可能会导致条例出台后难以操作，成为一纸空文。对此，吴宜群认为，新的法规都要经历几年的磨合期，但法律不仅是执法的依据，也可以起到警示、倡导的作用，因此严格规定是有很大意义的。

    11部门共管 单部门执法

    《条例（草案）》规定，禁止吸烟场所的经营者、管理者违反条例规定的，可以处1000元至10000元不等的罚款；个人违反条例吸烟的，可以处50元或200元的罚款。然而，谁来监督，谁来执法，成为我国多个城市控烟面临的共同难题。

    北京市的现行规定将控烟监管责任全部赋予爱卫会。“实践中，受机构定位、执法力量、协调配合等因素影响，执法效果并不理想。”北京市卫计委方面表示。所以，《条例（草案）》在政府管理责任方面增加了各级政府、卫生计生和有关行政部门的职责，并根据实际情况，将执法权由爱卫会转给了卫生计生部门，建立了“政府领导、爱卫会统筹协调、卫生计生部门执法、有关部门和基层组织配合”的管理体系。

    根据《条例（草案）》，北京市教育、文化、体育、旅游、交通、工商、公安、园林绿化、食品药品监督、城市管理综合执法、烟草专卖等11个相关行政部门按照各自职责，落实本行业或者领域控制吸烟的日常管理工作。乡镇人民政府和街道办事处按照属地管理原则，做好本辖区内的控制吸烟工作。

    这就意味着，北京市或将进入11个部门共管“一支烟”、单部门执法的控烟局面。《民生周刊》记者此前在广州采访时，广州市城管委副主任赵洪曾表示，广州控烟是15个部门共管一支烟，类似于“九龙治水”。他说，最大的症结在于缺乏一支集中的控烟执法队伍，“现行的联合执法协调难度很大，将控烟执法权授予全市15个不同的执法主体，不一定是个明智的选择。”

    广州市对于“九龙治水”局面的解决方案是召集一支专职控烟队伍。今年4月22日，广州市控烟办表示，100名专职控烟巡查员将于近期开始招聘。据悉，此次招聘的控烟巡查员没有执法权，身份类似城管执法的协管员，仅起到协助执法作用。巡查员的主要职责是进行现场劝导并向有关部门及时反馈。为了及时取证，政府还将为这百名控烟巡查员配备录像、照相设备。 

    吴宜群表示，控烟须由政府主导、多部门联合监督管理，并指定一个部门执法。“在控烟工作中，常碰到需要多部门配合监管之处，此时就需要园林、交通、教育等部门联合完善控烟工作。但为防止出现部门推诿情况，则需要一个部门进行专门的执法工作。”

    吴宜群对《民生周刊》记者表示，控烟执行难还有一个很重要的原因，就是控烟工作公益性很强，“没什么利益在里面”。“没有利益，谁愿意出来得罪人啊？哪个部门愿意把开罚单、得罪人当作部门的主要工作？所以，必须有法律明确规定的部门执法，才能取得明显效果。”

    吴宜群笑称，很多人告诉她，中国控烟就剩下3位老太太。这3位老太太指的是中国控烟的3个领军人物——国家疾控中心原副主任、中国控烟协会常务副会长许桂华，中国疾控中心原副主任杨功焕以及吴宜群。

    “很多地方控烟的初稿非常漂亮，但真正通过后却有很大变化，因为涉及多部门利益，且烟民对控烟的认可度也不一。”杨功焕曾对媒体表示，是否能实现“无烟北京”，还要看控烟条例最终通过的版本是什么样以及执行情况。在控烟条例敲定前，要经过各个委办局同意，还有很长的路要走。