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产能过剩沉疴求医

“发挥市场作用就要从大型国企开始,让国企资本化,运用资本的力量来清理过剩产能。”

□ 本刊记者 丁筱净 《 民生周刊 》(

    面对一些全国性工业领域存在严重产能过剩的情况,去年10月15日国务院印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》,规划了未来五年中国化解产能过剩的路线图,针对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶五大行业实施分业施策。

    国际上公认的产能利用率正常水平为80%左右。据统计,2012年底我国39个行业中有21个行业产能严重过剩;2013年全国6万多家大中型企业产能综合利用率基本低于80%,产能过剩甚至从传统行业向风电、光伏、碳纤维等新兴产业扩展。

    面对严重的产能过剩,中国如何求解?

    反省行政干预

    数据表明,这并非我国出现的第一轮产能过剩,但却是至今为止最严重的一轮。

    改革开放以来,我国出现过四次较为明显的产能过剩。第一次是上世纪90年代初,后来做了三年治理整顿;第二次是在上世纪90年代末到21世纪初,主要是受到亚洲金融危机的影响;第三次是在非典以后,2004年对产能过剩又有比较多的议论;还有一次就是目前的产能过剩。国务院发展研究中心产业经济研究部原部长冯飞曾表示,这一次已经偏离了市场经济的正常水平,而且市场机制对产能抑制、矫正产能过剩是失效的。

    自《指导意见》发布以来,全国各地开始了化解产能过剩矛盾的工作。2013年,全国政协经济委员会组成调研组,赴河南、山东进行专题调研。

    全国政协经济委员会副主任、原工信部部长李毅中任调研组组长。“在调研过程中,发现人们存在宏观上承认(产能)过剩,微观上不承认(产能)过剩;行业内过剩,我不过剩;被点名的行业过剩,不被点名的行业不过剩等情况。”李毅中对《民生周刊》记者表示。

    李毅中总结,产能过剩不只是点名的五个行业,应该说是一种比较普遍的现象。“最近石化协会给了我一份材料,显示石化领域下面的14个小行业几乎全部(产能)过剩,设备利用率远远低于点名的五个行业,所以我们对产能过剩不要掩饰,打埋伏。”

    “关键是要达成共识,才能解决问题。”李毅中说。

    2014年两会期间,在全国政协提案委员会举办的“发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用,积极化解产能过剩”提案办理协商会(以下简称“协商会”)上,虽然李毅中将严重产能过剩的责任进行了个人承担,但是,不少官员和学者仍将产能过剩的根源指向了政府决策本身。

    “一方面,各级政府就某一热点产业集中实施所谓‘加速推进规划和支持政策’,提倡和鼓励除了一系列包括光伏等新能源在内等过剩型新兴产业,以及造船、钢铁平板玻璃在内的传统产业产能;另一方面,政府按照产业政策进行审批,审批内容越多越难,行政壁垒越高,同时意味着突破该壁垒的利润也就越高,结果是产能过剩反而更加严重。与之形成鲜明对比的是,年前因为产能过剩而放弃行政审批、让市场发挥调节作用的纺织行业,则不存在严重的产能过剩的情况。从此意义看,我国的产能过剩其实是政府产业政策造成的。”江苏省社科院院长刘志彪分析说。

    对于特定产业政策,他表示,“中国建立统一市场的实际障碍之一,在于那些为了扶持或限制某些特定产业而制定的财税、信贷、外汇乃至土地、人才等一系列扭曲市场机制的政策。”他认为,这种产业政策到了应该率先转型的关键时刻。

    协商会上,地方政府不合理的招商也被多次诟病。“深层次看,我国当前的产能严重过剩,主要不是市场自身运行的结果,而主要是各地政府‘跨越发展’冲动、发展速度竞赛以及随之而来的低水平重复建设和非理性地上项目、铺摊子导致的。”民进中央在今年的一份提案中写道。

    中国通用技术集团总经理李谠在基层考察时,发现地方政府招商引资的热情之高,令人难以想象。“地方招商引资的热情太高了,央企老总下去,每天都被领导包围着,有那么多资本可招吗?”

    从“控制”到“化解”

    国务院《指导意见》针对化解产能严重过剩矛盾定下了8条主要任务:坚决遏制产能盲目扩张、清理整顿建成违规产能、淘汰和退出落后产能、调整优化产业结构、努力开拓国内市场需求、积极拓展对外发展空间、增强企业创新驱动发展动力、建立长效机制等。

    “以前是控制产能过剩,现在谈化解产能过剩,其实就是要发挥市场的作用。”国家发改委副主任胡祖才表示。

    上述协商会因为有中央组织部、中央编办、国家发改委、工信部、科技部、财政部、国土资源部、环保部等10个国家部委主要领导作为提案承办单位出席而被媒体称为“十堂会审”。

    但国务院发展研究中心对外经济研究部巡视员张小济表示,“老板和债权人才最操心产能过剩的问题,最重要的国资委和银行都没来,市场的作用怎么发挥?这次会就等于隔靴搔痒。”

    张小济对此轮化解产能过剩是否会真正发挥市场作用表示怀疑。“当初企业的准生证是政府发的,现在死亡、改嫁、过继(关停并转——编者注),还是政府发证。整个过程还是没有发挥市场的力量。”张小济对《民生周刊》记者表示。

    “目前的产能过剩,有两个传统原因:地方政府GDP考核和地方政府追求税收。还出现了一个新因素,就是这些产能严重过剩的大部分都是国企。我认为发挥市场作用就要从大型国企开始,让国企资本化,运用资本的力量来清理过剩产能。资本所有者是最痛恨产能过剩,可以建立若干的投资基金,投资者以利润为导向,他会主动要求国有企业去调整产能。”清华大学经济管理学院教授李稻葵对《民生周刊》记者说。

    针对过剩产能如何顺利“走出去”,一些人也表达了自己的担忧。

    “扩大国际市场,要把过剩的产能转移出去,企业遇到的问题非常多。我觉得政府在这方面的管理太多太分散,如果要把过剩的产能转移出去,政府应该转换我们的管理意识,强化服务,不要继续折腾企业。”九三学社中央副主席赖明表示。

    中国电子学会秘书长徐晓兰认为,引导企业“走出去”,政府各部门在这方面还存在诸多问题。

    “首先,审批的程序不够合理,需要改革;我国外汇管理的机制比较僵化,需要改革;中国企业在国外遇到法律、贸易问题,非常希望中国大使馆能够提供帮助,大使馆能不能设立这样的参赞?企业在收购的过程中遇到障碍,能不能有社会化的专业组织提供服务?”徐晓兰认为,归根结底是政府转变职能还没有完全到位,管得太多,服务太少。

    此外,中国人民大学环境学院教授宋国君认为,要压减过剩产能,最好的办法就是用排放标准来监管企业,“如果能认真监管,一定会有很多违规、落后产能浮出水面。”

    预防化解后遗症

    如何有效化解产能过剩,是重中之重,而如何减少化解过程中出现的副作用和后遗症,也屡被提及。

    全国政协委员李钺锋在今年两会提案中提出,2010年至2013年间,中央财政累计安排了约150亿元奖励资金,用于淘汰落后产能中的职工安置、债务化解等,虽有效促进了淘汰落后产能,但也引起了部分企业对政府的依赖。

    “由于中央财政奖励资金与企业员工安置费用相差太大,导致部分淘汰落后产能中企业职工因未能得到妥善安置,集体上访、闹事等情况时有发生,给社会安全、稳定带来了极大的隐患。”李钺锋表示。

    以钢铁大户河北省唐山为例,面对化解产能过剩等带来的压力,唐山市深觉喘不过气。

    “五年内全国需要压减的钢铁产能总共就8000万吨,而唐山四年内压减的粗钢产能就达到4000万吨,唐山的压力可想而知。”全国政协委员、唐山市政协副主席沈瑾对《民生周刊》表示。

    河北省唐山市的钢铁行业产能过剩被认为尤其严重,根据《河北省削减煤炭消费及压减钢铁等产能任务分解方案》要求,到2017年底,全省共压减炼铁产能6672万吨、粗钢产能6726万吨,其中,唐山市需压减炼铁产能2800万吨、粗钢产能4000万吨,数量之大,令人唏嘘。

    在2014年全国政协十二届二次会议上,沈瑾提交了《关于设立国家级化解产能过剩试点城市的提案》。“化解产能不是简单地一关了之,存在着需要大量继续高度关注的矛盾问题。以唐山市为例,化解产能过剩会带来财政减收压力、资金损失压力、就业压力等问题。”

    记者了解到,2012年的数据显示,唐山市每吨钢的平均税金为142元,在2017年之前若能顺利压减4000万吨粗钢产能,将直接减少税收56.8亿元。

    另一方面,根据沈瑾从有关部门得到的数据,唐山每吨钢生产的直接就业人员为17人,按照压减4000万吨产能计算,将会影响到直接就业人员6.8万人、间接就业人员34万人的就业。

    “鉴于唐山化解产能总量占全国比例之高,同时也需要摸索一条和谐解决矛盾的发展模式,建议将唐山市设立为国家级化解过剩产能试点城市,探索道路,总结经验,为全国化解过剩产能、实现传统产业转型升级提供借鉴。”沈瑾表示,化解产能过剩对唐山市一场硬仗,试点城市能够帮助唐山渡过难关。

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