延长新安江生态补偿机制试点

    “源头活水出新安，百转千回下钱塘”，此句描述的是发源于黄山市休宁县六股尖的新安江。

    这股休宁深山中的细流，为钱塘江正源，一路奔驰242公里，连接20余条支流，在浙江淳安化作一湖碧水千岛湖，又名“新安江水库”。

    “上游水质的优劣很大程度上决定着千岛湖水质的好坏。”全国人大代表、黄山市常务副市长许继伟告诉《民生周刊》记者，新安江平均出境水量占千岛湖年均入库水量的68%以上，是下游地区重要的战略性资源，也是华东地区坚实的生态安全屏障。

    长期以来，作为全国少有的优质淡水资源，水域面积573平方公里的千岛湖，被赋予了太多意义与责任。

    而位于新安江上游的黄山，为送出一江清水，一边恪守着“再穷也不能糟蹋了绿水青山”的古训，一边面临“穷生态”的困境、“无工不富”的尴尬，以及城镇化进程的延缓。

    “流域上下游在人均GDP、财政收入、城乡居民收入等指标上差距很大，上游百姓脱贫致富的愿望极其强烈。” 许继伟说。

    为缓解生态保护与经济发展的矛盾，2011年，首个跨省水环境补偿试点落户新安江，黄山成为中国跨省流域生态共建共享保护机制的主角。

    根据2011年10月财政部、环境保护部联合下发的《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，国家层面设立的新安江流域水环境补偿资金为每年5亿元，其中中央财政出资3亿元，浙江、安徽各1亿元。试点期限暂定3年（2012-2014年）。

    《实施方案》规定，环保部每年组织安徽、浙江联合监测跨界水质，并以省界断面达标的水质为基本标准。若安徽提供的水质优于基本标准，由浙江给予安徽1亿元补偿；若安徽提供的水质劣于基本标准，则由安徽给予浙江1亿元补偿。中央财政的3亿元，则定向补偿给安徽。

    当年，该方案被一些媒体称为安徽省与浙江省之间的“亿元对赌”。

    “‘亿元对赌’听起来很有意思，但不能理解为金融术语中‘对赌’概念。双方赌的不是1亿元钱，赌的也不是气，而是上下游地区共同探索建立一条上下游‘生态共保、资源共享、经济共赢’的道路。”

    据许继伟介绍，按《实施方案》每年获得的5亿元补偿资金，仅为综合治理资金的零头。截至2013年底，综合治理累计完成投资345亿元，其中通过补偿机制完成投资60.7亿元。“其中，包括新安江流域综合治理项目累计获批贷款51.1亿元。”

    民生周刊：请您简单介绍一下新安江流域水环境治理和生态建设工作取得的初步成效？ 采取了哪些措施？

    许继伟：初步建立了较为系统的流域管理和治理机制，如综合协调、考核奖惩、区县断面水质考核、“河长”管理、村庄清洁、河道打捞、项目管护运行以及舆情信息沟通等机制。此外，树立了生态发展理念，流域内“保护第一、科学发展”的政绩观进一步确立，人民群众的生态保护意识进一步增强，城乡环境面貌、城乡人居环境不断改善，保持了水质的持续优良和稳定。

    措施上，以农村面源污染防治为例，流域内67个乡镇全面建立了“组收集、村集中、乡镇处置”体系。又如，从2012年起，黄山市试点资金与国家政策性融资相结合，与国开行签订了200亿元融资战略协议。

    民生周刊：目前，皖浙跨界断面水质监测情况如何？

    许继伟：从2012年开始，黄山市环境监测站和淳安县环境监测站每月开展一次水质联合监测工作。另外，利用皖浙两省跨界断面附近的街口水质自动监测站，每4小时监测一次，实现24小时连续监测，分析的数据可以及时传输给黄山市环境监测站数据库和黄山市水环境综合管理平台。

    从联合监测看，2012年和2013年均符合试点实施方案考核标准，省界断面水质总体保持优良和稳定，且好于2008至2010年3年均值，这表明试点对于保持和改善新安江水质的环境效益逐渐显现。

    民生周刊：黄山市维护水质的主要压力有哪些？ 

    许继伟：新安江治理是一个系统工程，具有长期性、艰巨性、复杂性和反复性，治理不可能一蹴而就，毕其功于一役。

    首先是资金压力。上游地区经济社会发展相对滞后，在可持续投入能力薄弱的情况下，通过国开行融资投入新安江保护公益项目的贷款偿还压力巨大，已建成的村级保洁、河面打捞、污水处理等项目的日常运行维护还需持续投入。

    其次是保护的压力。流域内山区农民居住分散，生活污水集中处理率低，农业生产对农药化肥依赖性较大，山区多数畜禽养殖场（户）污染治理亟待加强，农业及农村面源污染问题仍然突出。从自然因素看，随着全球气候变暖和流域年均径流的减少，加上上游缺乏大型调蓄枢纽，以及工业化、城镇化进程的加快，水体自净能力降低、水质变差和各种污染物增加的可能性增大。

    另外是发展的压力。近年来，黄山市累计关停淘汰污染企业170多家，拒绝进入有污染企业180多家。

    民生周刊：黄山市如何在经济增速与生态保护之间实现平衡？

    许继伟：“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”，脱离环境保护搞经济发展是“竭泽而渔”，离开经济发展抓环境保护是“缘木求鱼”。所以，山清水秀但贫穷落后不行，殷实小康但环境退化也不行。

    近年来，我们发挥资源环境的后发优势，努力探索一条符合黄山实际的文明发展之路，把生态保护融入全面建成小康社会的各个环节中。

    全市改革地方政绩考核机制，纠正了单纯以经济增长速度评定政绩的偏向；调整产业结构，严格环保准入和淘汰落后产能；开展生态补偿，有效地缓解了新安江流域经济社会发展与生态环境保护的矛盾；打造低碳生态工业，加强循环经济园区和工业园区基础设施建设；培育生态农业，发展生态旅游和文化产业。

    民生周刊：试点已过去两年，对于补偿机制有何新的期待？

    许继伟：我们希望延长试点期限，继续完善新安江流域生态补偿机制。同时，2013年12月，国务院以国函〔2013〕135号文件，批复国家发改委会同浙皖两省及有关部委共同编制的《千岛湖及新安江上游流域水资源与生态环境保护综合规划》，其中明确提出，“财政部、环境保护部要继续推进新安江流域水环境补偿试点工作，进一步完善试点方案，及时研究解决试点工作中发现的问题”。

    此外，建议加大资金投入，拓展使用范围。由于中央、浙江和安徽各级政府共同投入的补偿资金仅对水质进行补偿，没有完整反映新安江的生态功能价值，建议加大中央专项转移和一般转移支付力度，扩大补偿资金使用范围，除项目治理外，拓展到渔民、林农、生态移民等生态保护者直接补偿和地方机会成本补偿。