“精准扶贫”尚未建立好的机制

    “今年的政府工作报告有两个‘第一次’：第一次把扶贫单写了一段，这是我在国家扶贫办工作七年以来的第一次；第一次提出了减贫的年度目标，要减少1000万以上。这个目标是留有余地的，同时经过努力也是可以做到的。”在全国政协十二届二次会议农业组联组讨论时，全国政协委员、原国家扶贫办主任范小建表示。

    2013年11月，范小建因年龄原因不再担任国务院扶贫开发领导小组办公室主任、党组书记。卸任4个月后，范小建在今年全国“两会”期间接受了《民生周刊》记者的专访，谈及三十年来我国扶贫工作积累的经验和面临的挑战。

    民生周刊：今年的政府工作报告对扶贫工作首次单列一段，并且首次提出了减贫目标，对此您有何感受？

    范小建：我认为这充分体现了国家对减贫事业的高度关注和重视。全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务就是农村和贫困地区。

    扶贫工作有这样的规律：在其他条件不变的情况下提高扶贫标准，减贫速度会加快；在标准不变、其他环境条件相对稳定的情况下，减贫速度又会出现逐步递减。2011年以来的三年，这两条规律都得到了充分体现。

    2011年，我国的减贫数量是4329万人，因为标准大幅度提高，所以当年减贫数量比较大。2012年减了2339万人，2013年减贫1650万人，这三年的数据说明，在整个扶贫标准不变的情况下，减贫数据会出现逐年递减的趋势，加上整个经济下行的压力，递减情况更加明显。

    2014年目标确定为1000万，我认为既考虑了递减的因素，也考虑了经济下行的情况。十一届三中全会之后出台了一系列改革措施，每项措施对贫困人口都会产生一定影响。例如2008年金融危机时只减了300万人，而2007年的减贫人数是1300万人，整整少了1000万。因此，在市场经济条件下应当特别注意宏观经济调控可能引发的大面积的群体性的不确定因素。

    民生周刊：2011年底，我国将扶贫标准上调了近一倍，您在接受媒体采访时曾表示，扶贫标准不能频繁调整，为什么？扶贫标准的调整，是否需要一套明确的机制来保障？

    范小建：调整标准的一个重要任务，是要明确在一段时间内我们减贫工作的目标群体。我的理解是，这个标准是否调整、什么时候调整要根据发展的需要来考虑。如果经济长期处在停滞状态，就没有必要调整标准；如果经济发展很快，农民人均纯收入提高的速度很快，那么长期不调整标准就跟不上形势发展的需要。国家政策要不断根据发展形势去调整完善。

    当然，人们希望有一种相对稳定的机制，这也是扶贫工作长期考虑的问题。我国扶贫工作正在逐步由解决绝对贫困向解决相对贫困过渡，扶贫机制也由过去单纯解决温饱变成了现在的“低保维持生存，扶贫促进发展”。这些变化都在影响中国扶贫标准的制定。

    据我了解，国家2011年提高扶贫标准后，一些地区也开展了自己的尝试。例如，重庆出台了地方条例，规定以上一年农民人均纯收入的30%作为第二年的扶贫标准，一年调整一次；广东省按照农民人均纯收入的三分之一来确定标准，从2013年到2015年每年照此执行，2015年以后考虑按照一个五年计划来调整。这些地区有一个共性，就是整个减贫工作已经基本进入了解决相对贫困的阶段。

    目前2300元的标准还能稳定运行一段时间，因此我们还有时间对于大家在实践中的探索进行深入研究。

    民生周刊：为了减少各地争当贫困县的动力，促进贫困县的减少，国家出台政策，对于扶贫重点县减少的省支持力度不减。几年来此项政策是否发挥了作用？

    范小建：如何通过正向激励机制调动各地自力更生、发展壮大的积极性，克服“等靠要”思想，始终是扶贫工作面临的矛盾，这是一个长期问题。现在对重点县退出的正向激励还不够，所以就出现了“不愿意摘帽”或者千方百计想“戴帽”的问题。

    《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发25号文件）提出的六项机制改革中，第一项就是改革考核机制。改革考核机制就是改变过去以GDP为主的做法，将提高贫困人口的生活水品和减少贫困人口数量作为主要指标，通过这种机制使贫困地区的党政领导，特别是县一级的党政领导，能够把主要精力放在扶贫开发上。如果能把考核结果和扶贫资源的分配结合起来，可能更有利于下一步完善重点县的调整机制。

    促进重点县的调整，还需各地出台切合当地实际的制度和办法。当时中央政策也要求各省市自治区制定办法采取措施，对重点县进行调整，实现重点县总量的减少。现在一些省份在做这方面的试点，比如贵州。

    民生周刊：“精准扶贫”的概念提了很多年，如今又重申，为什么“精准”二字这么多年一直没有较好地实现？

    范小建：类似的提法从扶贫工作一开始就有，但总是没有得到很好地解决。不是大家没看到和不想做，而是感觉总是做不好。在我有限的工作经验中，感觉存在很多机制性、管理性和政策性的具体问题给精准扶贫的落实带来了很多困难。至少有以下三种情况：

    首先，没有建立起很好的机制。识别贫困人口有难度，但也是可以做到的，关键在于能否瞄准贫困人口去帮扶。贫困人口的共同特点是素质相对较低，采取简单分配的方式，但素质问题不解决，势必会出现若干时间后重新返贫。

    经过长时间探索后，我们认为一定要有能人的带动。穷人都成为致富能手是良好的愿望，实际上做不到，一定要有能人去带动。但这种做法也存在问题，如果搞不好就会成为“垒大户”——扶贫的钱给不到穷人反而给了富人。

    贫困地区的群众要想共同富裕，要逐步走组织化的道路，也就是成立合作社。现在很多贫困地区已经在探讨这个问题，通过合作社的形式带动群众发展，但是合作社的领导人也不是天生道德优良，有共同富裕的思想，于是提出了怎样加强带头人的培养、培训和监督问题。

    其次，是基层工作者“度”的把握问题。扶贫标准是2300元，但年收入2300元和2301元、2310元之间存在多大的差别？基层干部很难处理这种矛盾，所以有些地方在扶贫时干脆把范围搞得大一点，把比较认同这个区间的人都包括起来，来处理这个矛盾。这是基层工作很实际的问题，但也确实影响到了扶贫的精准度。

    最后，目前很多对贫困人口的补助或者扶持都要求农户进行配套，也就是在国家补助一部分的同时，自己也要拿一部分。然而，真正穷的人拿不出这个钱，上面给的钱又是有任务、有截止日期的，因此基层干部在操作过程中就容易转变为谁有条件配套名额就给谁的情况。

    民生周刊：下一步该如何更好地落实精准扶贫？

    范小建：据我了解，现在国务院扶贫办正在制定建档立卡精准扶贫的指导意见，意见制定出来后就会更清楚精准扶贫未来的方向。我个人认为，精准扶贫未来的重点有以下几个：首先要精准识别，第二要有针对性地对致贫因素进行分析，第三要明确谁去帮扶，第四是具体的帮扶措施是什么。这几个环节是不能绕过的。

    （实习生陈小丹对本文有贡献）