土地确权存在三大难点

    农村土地承包经营权确权登记颁证工作正在全国100多个县进行试点。这项花费巨大的基础性工作，已经连续三年在中央“一号文件”中被提及。

    2014年，中央“一号文件”提出要抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。

    今年年初，农业部在《关于切实做好2014年农业农村经济工作的意见》中提出，要抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步扩大试点范围，选择2个省开展整省试点，其他省份至少选择1个整县开展试点。

    这项关系到每户农民切身利益的工作目前进展如何？三年多的试点工作暴露了哪些问题、提供了哪些经验？通过试点要厘清哪些问题？对此，《民生周刊》记者在全国“两会”期间对全国政协常委，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文进行了专访。

    民生周刊：2013年，中央“一号文件”提出用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。目前我国相关试点已进行了三年，反映出确权工作存在的哪些难点？

    陈锡文：农村土地承包经营权确权登记颁证工作的推行主要有三个难点。

    首先是认识问题。有人问为什么要确权登记，有些专家也表示过“不流转就用不着确权，确权就是为了流转”。但我认为，从根本意义上讲，确权是为了明确合法的财产权利。确权登记颁证后，无论什么时候，这份权利都是受保障的，只要在法律允许的范围内就可以随时行使这份权力。这就好比在城里买房，如果没有房产证是不行的，但是颁发房产证就是为了卖房吗？不是这样的逻辑。

    至于和土地流转之间的关系，以往没有确权登记颁证的时候也允许农民流转土地，只是确权之后可以更好地去保障流转。因此要解决思想认识问题，从干部到群众都应该解决。目前地方干部在确权登记颁证上存在一些不一致的想法，有人是因为确权登记颁证后权利受到很大限制，也有人考虑确权后将来征地或调整土地会更麻烦等。

    其次是技术问题。土地的形状千奇百怪、各种各样，有平原、丘陵、山地等，要真正把它测量准确、没有异议要很大的工作量。到底用什么技术能够更准确、快捷、低成本地把土地量准，各地都在尝试。目前有各种各样的方法，各种技术和流派，试点就是为了寻找最佳方案将来推广。

    最后是经费的保障问题。我国仅是公布的现有耕地面积就有20.27亿亩，确权工作在全国全面铺开到底需要多少钱，目前还不清楚。如果按照一些试点实践得出的30元到40元一亩，算下来就要八九百亿元，这是一笔天文数字。

    民生周刊：目前全国已有多少个县开始试点？

    陈锡文：试点三年到现在大概有一百零几个县开展了此项工作，今年可能会再安排，可能扩大的面更大。

    【提问背景】

    三年的试点过程中，试点地区承包耕地面积增加的现象较为普遍，且一些地方出现耕地面积大幅增加的情况。在2014年全国政协会议上，民革中央在《关于全面推开农地承包经营权确权登记颁证的提案》中表示，由于种种原因，在许多试点地区，承包地实测面积都远大于二轮承包登记面积，如安徽省六安市金安区马头镇在土地承包经营权登记中，实测面积为45690.22亩，比二轮承包登记面积31150亩多出了14540.22亩，多出比例达46.7%。而今年九三学社中央在《关于土地承包经营权全年确权工作的提案》中也提出，一些试点地区确权后的耕地面积比二轮承包登记面积增加20%左右，有的乡镇增幅达45%以上。

    民生周刊：据今年的一些提案，在试点过程中，一些地区出现了耕地面积较二轮承包登记增加的情况，为什么？

    陈锡文：这个解读和过去我们说全国耕地面积从18亿亩增加到20亿亩是一样的。土地的总量并没有增加，而是过去测量的面积可能不准确，现在更加准确了。

    第一次全国土地调查时95%靠人工测量，真正依靠现代技术的非常少。第二次全国土地调查99%是用现代卫星、遥感、航拍等技术，人工比例不到1%，因此有精度上的差别。因此第一次全国土地调查公布的耕地面积是19.51亿亩，而二次调查的数据显示，2009年全国耕地数是20.31亿亩（2012年的最新数据为20.27亿亩），有了较大增加。

    在第一次公布19.51亿亩之前，1995年国家统计局按照各级财政报上来的数据，得出耕地总面积为14.3亿亩，19.5亿亩的数据同样也多出了，只能说过去量得不准确。例如黑龙江，原来交农业税的时候耕地面积一直是1.3亿亩，现在要发补贴，农业税没有了，重新统计的耕地数量是1.7亿亩。

    在这个层面上说，耕地面积是不变的，原来这块地是你的，原来测量得不准，这次测量准了，写准了就可以了。

    民生周刊：耕地增加还存在另一种情况，那就是城镇化过程中集体建设用地集中了，一些建设用地复垦为耕地，这一部分耕地应该如何分配？

    陈锡文：农村在城镇化过程中，人慢慢走了，村庄在这个自然过程中有的会消失，土地会复垦变成农田。如果土地复垦，国家是有投入的，村庄要去申报，山水田林路统一整治，会增加新的耕地。这些土地原来并不是承包到户的，如何分配，我认为可以考虑数种做法。

    第一，这些土地可以先掌握在村委会手里，根据实际情况分给真正缺地的农民；第二，可将这些耕地留作村机动耕地，将来有问题需要解决的时候，可以用这些机动地去解决；第三，这些地可以招标承包，承包经费归村集体所有，以解决一些问题；最后，可以将这些土地平均分给村民。然而，根据公布的数据，我国村庄建设用地的总面积是2.07亿亩，其中能拆掉复垦的还不是太多。

    【提问背景】

    2013年初，陈锡文曾表示，土地确权登记颁证工作每亩成本在8—10元左右。然而在已经开展确权登记颁证的一些试点地区，这项工作的成本却高出了3—4倍。在安徽省六安市金安区马头镇，不计人员工资，确权登记每亩经费约为30—40元；而试点地区安徽宿州的上报成本为每亩平均40元，这其中包括土地实测、建立登记数据库、宣传发动、证书制作等费用。按照这个标准计算，完成二轮承包登记面积750万亩土地的确权工作，共需经费3亿元。

    民生周刊：您曾经对媒体表示，确权工作每亩的成本大约在8—10元左右，但一些试点地区计算得出每亩的成本在30—40元左右，为何会出现这种差别？

    陈锡文：用什么方法来做成本是不一样的，花谁的钱来做成本也不一样。如果中央拿钱，那么成本必然会很高，所以谁出钱和成本的高低关联很大。

    目前试点所用经费主要来自省市财政，但同样的层级出钱，用不同的方式操作，成本也会有很大差别。

    按市一级算，比如成都用了大概三年多时间完成了确权工作。他们的作法是市里出经费让村里自己做：村里先去国土部门把卫星照片买来，在图上大致分清楚每户家庭的耕地界限；之后让老乡拿着这张图到耕地里进行确认，把需要修改的部分标到照片上就可以了。我之前所说的8到10元每亩，采取的就是这种方式。

    如果找一帮人到实地测量，成本就很高。30—40元的成本主要是通过商业方式来运作的。请专业公司测量、请老百姓帮忙要付钱，请村民开会要付误工费。我曾到上海看过试点村，他们给出的亩均成本是35元。我看过账单，这35元包括老百姓开会的误工费甚至茶水费。

    8到10元有人做下来了，35元也有人做下来了，对于怎么操作，我认为只要老百姓满意、数字准确就可以。前一种做法成本相对较低，请测量公司肯定要贵不少，但也不能说第一种方式在所有地方都适用。有的地方地形很复杂，矛盾也很多，有时就要多花钱才能让百姓满意。从国家的角度来说，花国家的钱应该更加节约。

    【提问背景】

    九三学社中央在今年的提案中呼吁，确权工作不能向农民收取费用，而一些市县政府往往没有足够的财力来支撑，因此，此项工作经费应由中央和省级财政负担，以解决地方政府后顾之忧。民革中央则在提案中提出，由中央财政承担确权登记颁证工作的大部分经费。全国政协委员、安徽农业大学副校长夏涛则提出，对农业大省、粮食主产区，中央财政应加大补助份额。

    查阅最近三年的中央“一号文件”可以发现，文件对于此项工作的经费来源表述存在差别。2012年的表述为“稳步扩大农村土地承包经营权登记试点，财政适当补助工作经费”；2013年、2014年的表述均为“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助”。

    民生周刊：关于确权工作的经费来源，从2012年到现在的各种文件表述有所不同，为何会出现这种变化？今年有提案呼吁此项工作的经费应主要由中央财政承担，您如何看待这种呼声？

    陈锡文：这三年中央“一号文件”所提的经费，指的是试点工作的经费，而非全国推广时的经费。将来确权工作在全国推开时，需要通过试点厘清两个问题：第一要算清全国推开到底要多少钱，第二是这个经费谁来出、怎么出。

    总体来说，经费问题一定是按照事权各级分担。此项工作的事权以地方为主，但地方觉得拿不起，希望中央拿钱；也有人认为这项工作是细化到每户农民的，要中央出钱也不太合适。

    因此我认为，一定要用几方面的资金来共同解决问题，至于比例现在还确定不了。确权工作全面推开的时候，相关部门会出一套方案，包括测量方式、经费来源等，最后上报国务院审批。这套方案不可能是单一的，很有可能会分类操作。

    （实习生陈小丹对本文有贡献）