嬗变的京津冀格局

    “亚当·斯密说，分工是财富形成的原因。你生产这个产品，我生产那个产品，彼此通过中介物相互交换，就形成了财富。”在谈及京津冀协同发展时，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成首先给《民生周刊》记者上了一堂经济知识普及课。

    作为区域经济专家，肖金成指出，城市和区域的关系是城市带动区域，区域支撑城市。如果城市离开了区域，就变成了一座孤城，很难生存下来；一个区域如果没有城市来带动，没有城乡分工，大家都从事农业，自给自足，那就只能维持贫困落后状态。

    然而长期以来，京、津的辐射带动作用并没有发挥出来，相反，在其周边却出现了“不可理解”的贫困带。与此同时，在过去20年间，京、津人口每年以六七十万的速度增长，而河北的城市规模普遍较小，与北京、天津的发展差距不断拉大。

    对于这种“大树底下不长草”的现象，编制京津冀都市圈规划，似乎显得尤为重要与紧迫。

    规划难产

    “1998年，我出版了一本书，叫《跨世纪的难题——中国区域经济发展差距》，提出东部沿海地区应建立三个经济合作区，即长三角经济合作区、珠三角经济合作区、京津冀经济合作区。”现年73岁的区域经济学家徐逢贤说。

    然而，京津冀经济合作区的设想直到2004年才提到国家层面。该年4月份，国家发改委地区经济司在河北廊坊召开京津冀区域合作会议，三省市发改委的领导及河北省各地级市的领导参加了会议，会后发表了《廊坊共识》，在社会各界产生了很大影响，京津冀经济合作拉开了序幕。

    2006年，国家发改委正式启动京津冀都市圈规划的编制。“我记得很清楚，当时规划的动员大会是在唐山召开的。”肖金成对《民生周刊》记者表示，之所以选在唐山，是因为在历史上唐山的发展水平比较高，与京津差距并不是太明显，有一定的地位。后来，由于种种原因，唐山和京津就不在一个层面上了，与两市规模相比更不可同日而语。

    那次动员大会提出，用一年时间完成规划编制。“当时规划范围是‘2+8’。‘2’指北京、天津，‘8’指河北省除南部的邯郸、邢台、衡水外其他8个地级市。”肖金成说。

    谈到京津冀都市圈规划的背景，肖金成透露，国家“十一五”期间要编制区域规划，准备搞四个试点：京津冀都市圈规划、长三角城市群规划、成渝经济区规划、东北经济区规划。第一种类型是都市圈，就是以北京、天津为核心，辐射带动周边发展；第二种类型是城市群，最初的范围仅包括长三角16个城市；第三种类型是经济区，包括成渝经济区和东北经济区。

    四个规划试点几乎同时启动，其中长三角城市群规划在2010年获得国务院批准。与当初设想相比，最终方案有很大变化，范围不再是16个城市，而扩大为两省一市（江浙沪），浙南、苏北被纳入规划。

    这时，河北提出意见，既然长三角城市群规划范围扩大了，那么京津冀都市圈的范围是不是也应该扩大？是不是应该把河北的南三市也包括进来？对于河北省的诉求，高层领导表示同意。

    “这种利益诉求是无可厚非的。”肖金成说，河北省一直比较低调，政治意识比较强，缺乏主体意识，很长时间一直坚持两环战略（环京津、环渤海），而在如何借助京津发展方面考虑得比较少，行动比较迟缓，这是导致河北省比较落后的原因之一。

    “而将三市纳入进来后，规划就得做出大的调整，因为规划编制不是说把这三个市的名字加进来就行了，在空间、产业结构上都需要通盘考量。所以，规划就一拖再拖，文本也是不断修改，我印象里看过的文本是第十七稿。”肖金成说。

    徐逢贤分析认为，规划进展缓慢的一个重要原因是北京不太积极，总是认为北京作为首都，政策相对很多，而作为都市圈，资源就会分散开来。“说白了，还是受行政区域惯性思维束缚太多。”

    概念转换

    2011年3月，国家“十二五”规划纲要发布，提出推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛。

    “京津冀都市圈不提了，转而提首都经济圈，但问题又跟着来了，首都经济圈的范围有多大？大家又争论起来。”肖金成说。

    “首都经济圈”概念提出后，北京首先主导搞相关研究，提出“1+3+6”方案。“1”指北京；“3”指天津武清、蓟县、宝坻三个区县；“6”指河北的六个地级市，即保定、廊坊、张家口、承德、唐山、秦皇岛。

    “从这个范围你能看出什么问题吗？”肖金成反问，“最大的问题是没有天津。原来都市圈规划是包括天津的，不包括天津，但包括秦皇岛，是不是给人舍近求远的感觉？因为城市的辐射是由近及远的，从这里可以看出京津两市的关系有点微妙。”

    然而据媒体报道，在2013年12月20日举行的首都经济圈发展规划编制工作座谈会上，国家发改委地区司司长范恒山指出，规划编制在总体上要把握凸显首都地位、体现双城联动、促进一体发展、发挥比较优势、解决关键问题、着力示范带动等重要原则。其中，“体现双城联动”意味着天津将整体纳入首都经济圈规划。

    对于新版规划，河北再次提出了自己的诉求：秦皇岛距离北京290公里，石家庄距离北京也差不多290公里，为什么可以辐射到秦皇岛，而辐射不到石家庄？沧州距离北京比秦皇岛还近一些，而衡水也不远，为什么不能规划进来？

    “说到底，就是对首都经济圈的范围是有争议的。顾名思义，首都经济圈是根据北京市的辐射范围确定的，北京市的辐射半径最多200公里，若超出这个范围，就不是首都经济圈了，就是京津冀了。名不正则言不顺，言不顺则事不成，因此，范围的确定涉及到名正言顺和名副其实的问题。”肖金成说。

    目前各方比较一致的看法是，规划的范围应该包括两市一省。徐逢贤认为，这样的范围比较广、比较科学。肖金成则认为，规划名称应改为京津冀一体化发展规划或京津冀协同发展规划，这样就名副其实了。“但是，不管叫什么，最关键的是要把规划编制好。”

    去年以来，京津冀一体化不断激发着各方热情。有媒体报道称，被外界广为关注的“首都经济圈”规划新方案已经初步确定，“1+3+9”新方案的编制工作正由国家发改委加紧制定，有望在2013年底之前出台。

    然而最终，规划未能如期与公众见面。

    “情况是这样的，去年全国‘两会’期间，中央提出要推动规划的进展。北京开始重视起来，规划编制的步伐也加快了。当年5月，京津冀三方在廊坊召开会议，并达成共识，但由于规划不完善，所以到去年年底还没有批准下来。”徐逢贤说。

    最早八月出台？

    “规划很难马上出台还有一个原因，那就是规划编制本身有难度。”肖金成对《民生周刊》记者表示，规划应该具有科学性，要对市情省情吃透。此外，哪些东西应该写进规划，哪些东西不应该写进规划，本来就很难确定。“因为你不能面面俱到，如果面面俱到，搞出几百万字的规划，还没等你看完，规划就到期了。”

    同时，规划还要考虑每一个主体的利益诉求，但是主体之间的诉求有时是相互冲突的。肖金成举例说，北京发展哪些产业，不发展哪些产业，在规划里需要明确；天津港和河北的港口要不要分工？如果分工，将如何分工？再比如，是否修建北京第二民航机场，能否利用天津机场和石家庄机场？如果修建第二机场，就会有一些服务产业在机场附近集聚，媒体热炒的航空城就会拔地而起。

    “三方都认为这是一个机遇，北京希望在北京范围内建设航空城，河北希望在河北的范围内发展，天津希望在天津范围内发展。如果在北京发展，北京的人口就会进一步膨胀，交通也会进一步拥堵，环境就会进一步恶化。可见，到底怎么去规划，需要周密科学的论证。”

    如何对规划进行论证？“首先是听取每个行政主体和利益主体的诉求。第二是充分听取专家的意见。第三是与部委对接，比如说，建机场得找航空局、规划新区得找国土局、环评得找环保部，这些部委的意见都需要听，这些沟通都需要时间。”肖金成说。

    各方声音很杂，会不会对政策制定者形成干扰？对此问题，肖金成认为，“这就需要国家发改委自己去判断。如果过多地迁就各利益主体的利益，那么就会对宏观层面产生影响；如果考虑宏观面没有考虑各主体的利益，规划就很难取得各方同意。因此，规划一定要有科学性和权威性，还要有约束力。规划时间长一些是必要的，因为一旦出台，就要管几十年。”

    政策拿捏考验着决策者的智慧，也让公众对规划的出台时间再次打上问号。对于规划出台的时间表，肖金成用了三个“不好说”来回答。

    而徐逢贤却明确表示，规划将在今年8月到10月间出台，最早可能会在8月。“因为今年2月26日，习近平总书记对京津冀协同发展提出了七点要求，我估计全国‘两会’之后，各方就会加快编制进程。只要报告出来，中央肯定会马上批准的。”

    “京津冀经济圈不仅能带动这一区域内的经济发展，而且今后还能辐射到山西、陕西、河南等中西部七省份，拉动这些地区跨越式发展。”徐逢贤说。

    在徐逢贤眼中，京津冀经济圈的格局更大些。

    （实习生王亚亚对本文有贡献）