变“九龙治海”为“九九归一”

    “21世纪是海洋的世纪。”2001年5月写在联合国缔约国文件中的这句话，让全世界深刻意识到，海洋发展已成为21世纪人类社会发展的主要问题。正因为如此，如何坚定捍卫国家海权，让中国成为真正意义上的强国，也成为21世纪中国面临的一大议题。

    围绕这个议题，人们开始深思，中国海上执法维权的现实力量究竟如何？我们面临着怎样的困境？又该如何应对？在接受环球人物杂志记者采访时，长期研究海洋问题的中国军事科学学会副秘书长罗援少将和国防大学战略研究所前所长杨毅少将都对此发表了自己的看法。

    多头管理现状亟待改变

    环球人物杂志：不少人提出，我国的海上维权执法力量面临着多头管理、权责不清等现实问题。您认为我国海洋维权执法现状究竟如何？

    罗援：我们常用中国神话中的一个传统典故来形容当前的海洋管理形势，那就是“九龙治海”。也就是说，目前，除海军外，国内还有另外9股力量都有着对海域的管理权，它们分别是：隶属于公安部边防局的“海警”；隶属于交通部的“海事”；隶属于交通部港监局的“海救”；隶属于农业部渔政渔港监督局的“渔监”、“渔政”；隶属于国土资源部国家海洋局的“海监”；隶属于海关总署缉私局的“海关缉私”；“边防派出所”和沿海县乡政府；“搜救中心”和打捞部门。

    环球人物杂志：为何会出现“九龙治海”的现象？

    杨毅：归根结蒂，还是因为各部门条块分割，各负其责。以前，我国对海洋战略缺乏统一的认识、部署、规划和管理，各部门的管理领域十分专业，却缺乏协调。久而久之，便造成了资源分散、难以形成合力的现状。

    环球人物杂志：这种现状给我国海权的维护带来了哪些困难？

    杨毅：首先，海上维权并非单一的行为，通常是既要维护自身权益，又要防止外来力量的侵犯，而现有的权力主体往往只具备单一的功能，无法统一行使力量；其次，有些事务是需要跨部门处理的，治理的部门一多，就容易形成谁也不管，或大家蜂拥而至一起管的局面。

    罗援：第一个困难是政出多门。从此次的黄岩岛事件来看，摩擦刚开始时，我国派出的“中国海监75”船、“中国海监84”船都属于国土资源部下属的国家海洋局，随后出动的“渔政310”又属于农业部。这些船只由不同的单位指挥、领导，很难协调工作。

    第二个困难是资金分散管理，重复采购、低层次循环现象严重。各部门限于自身财力，往往只能购买相类似的船只设备，而买不了重量级设备。比如上面提到的“中国海监75”船和“中国海监84”船，只有1000多吨级，“渔政310”的吨位也只有2700多吨，而菲律宾派到黄岩岛的汉密尔顿军舰，吨位在3250吨，还配备了轻武器装备。在钓鱼岛的保卫上也是，我们的“海巡50”吨位只有3000吨，日本海上保安厅“敷岛”号巡逻舰的吨位则达到7000吨。

    任何延迟都是对国家利益的犯罪

    环球人物杂志：建立统一海洋执法力量的任务已经时不我待？

    罗援：现在，我们是在用民间设备和外国的军舰对抗，比别人低了一个层级，显得太单薄了。如果能将这些部门的力量和资金集中起来，买下或造出几艘上万吨级的巡逻舰，再装备一些航速极快的巡逻艇，组成几个巡航编队，你看菲律宾和日本还敢不敢在南海、东海这么猖狂！

    杨毅：分散治理给我国海权维护造成的困难已经越来越突出。一些外国的军舰、公司都在侵犯我们的海洋权益，我们的力量却因为分散而不够强大，常处于被人家欺负却又无力还手的状态。因此，有效保障我国海洋权益刻不容缓，任何延迟都是对国家利益的犯罪。

    环球人物杂志：在您看来，我们应如何建立海上统一维权执法队伍？

    罗援：首先，应从顶层设计开始。为什么现有的部门力量难以实现整合？就是因为其上缺乏一个极具权威的协调指挥机构。因此，应成立一个由军队、职能部门工作人员组成的国家海洋委员会，党政军一块抓。当年，“两弹一星”工作就是由中央专委会主导，专委会主任委员由周恩来总理担任，聂荣臻元帅、陈赓大将、罗瑞卿大将、张爱萍上将以及二机部、七机部的领导也都参与其中。我们应该像老一代领导人抓“两弹一星”、抓航天事业那样去抓海洋事业。

    其次，我们应该制定出国家海洋战略，中长期计划和近期计划分别是什么，该用哪些具体手段、措施来维护国家的海洋权益，怎么维护，需要进行哪些力量建设等等，都要想好，然后再着手推进海上力量的建设，并在投资和关注重点上进行倾斜。

    杨毅：这支队伍应该由国务院或国务院授权的一个部门来管理，在国家统一政令下进行政治规划、力量编组、力量建设和力量使用。另外，还应该做到平战结合，即平时执法，战时则要与海军相互协调、合作。具体来说，可在现有涉海部门的基础上确定一个较为主要的部门，或者干脆成立一个全新的、超脱于各部门之外的机构，将所有现存部门都抽进来。

    环球人物杂志：装备上有什么具体要求吗？

    罗援：主要还应根据海上执法需求来配备我们的装备。我们的装备起码不能输于我们的对手，否则不是花拳绣腿，给人当活靶子吗？吨位要比对方大一些，不然想撞都撞不过；航速要比对方快一些，否则对方犯了法，我们想追都追不上！

    建海岸警备队，不能再犹豫

    环球人物杂志：海岸警备队被世界各国视为海洋维权执法力量的重中之重。据我们了解，目前世界上有100多个国家有海岸警备队，能举例介绍它们的情况吗？

    杨毅：的确，一些发达国家，尤其是美国、加拿大、澳大利亚、日本等，都有自己统一的海上执法力量。以美国为例，其海岸警备队是一支准军事部队，负责统管整个海上事务，平常负责海上执法，战时则与美国海军形成统一力量。它的机构、培训系统、装备等都完全独立，能在维护本国海上权益、与国外对口机构进行有效合作等方面发挥作用，值得我们借鉴。

    环球人物杂志：我国是否有建立海岸警备队的计划？

    罗援：事实上，今年两会期间，我就提出建立海岸警备队的提案，并引起较大反响。日本记者迅速反应，问我们为什么要建立海岸警备队，我反问，为什么不能？日本有海上保安厅，韩国有海警署，俄罗斯有海上边防警备队，美国和菲律宾都有海岸警备队。海岸警备队是一个准军事部队，是非常有必要建立的。它能变“九龙治海”为“九九归一”，形成拳头力量，同时能为我国的外交和军事斗争提供一个回旋余地和有为空间，并与国际接轨。

    海岸警备队和海军在职能上是有所区别的。海军的主要任务是维权和反侵略，海岸警备队的主要任务则是执法，是维护海上正常的渔业、交通秩序。如果出现摩擦，可以先由海岸警备队出面，如果危机失控，有可能升级为一场冲突，海军再出面。海岸警备队的存在是危机处理的一个重要阶段。

    环球人物杂志：日本的海上维权执法力量原本也很分散，但2001年日本成功实现各部门间的精简整合。这对我国又有何借鉴意义？

    杨毅：这其中有两个关键点最值得我们关注。一是形势所迫。国内外发展形势逼得你没有别的办法，只能做出改变，否则国家利益将受到严重损害。二是任何改革都必然遭遇阻力，特别是相关部门的既得利益者，往往不愿意放弃自己的权利，这都是现实，因此国家高层必须下定决心，坚决推进。

    环球人物杂志：在当前条件下，我们要想建立这样一支队伍，您有何建议？

    罗援：制度层面上，还缺乏一个宏观的、权威的领导协调部门。

    杨毅：制度之外，主要是一些历史遗留下来的问题。比如，各部门对海上维权的认识、看法和各自力量的使用上，还存在着一些惯性，都亟待打破。从各个涉海部门来说，应该有大局观，舍得放弃部门利益，统一服从国家需求，由中央统一考虑如何合并、如何调整。从中央层面来说，应该快刀斩乱麻，而不能再犹豫。越犹豫，越往后推，对我国海洋权益的维护越不利。