创新型城市建设的制度创新

　　要点提要

　　制度创新要因地制宜，注意适用性和可行性。

　　制度创新要注意制度实施的可持续性。

　　制度创新要注重创新网络的形成。

　　建设创新型国家是国家发展战略的核心和提高综合国力的关键所在。至今，中央已先后批准设立了57个全国创新型城市试点，并要求在2020年实现创新型国家的建设目标。这就对各地的创新工作提出迫切要求，不断加大制度创新力度已成为地方政府的当务之急。

　　制度创新推进城市发展

　　通常，创新型城市是以科技、人力、资本为核心要素的一种城市发展模式，包括知识创新、技术创新、文化创新、制度创新等要素，而制度创新是重中之重。制度属于上层建筑范畴，对社会经济发展起着直接的促进或制约作用。只有通过社会、政治、经济、管理等制度的不断革新鼎故以及永恒不歇的转换演进，才能激发人们的创造性和积极性，促使科学技术的不断发展和社会资源的合理配置，从而推动城市的持续高效发展和对周边区域的辐射、引领，实现整个国家以及全社会的不断发展进步。

　　制度创新可以为创新型城市的发展提供良好的软环境。制度创新在创新型城市中有着重要作用。一方面，自主创新是强国强民之道，而制度创新由于直接影响生产力发展，是促进自主创新和经济发展的动力，也是创新体系有效运转的根本保障。因此，制度创新是创新型城市建设中需优先解决的问题。构建起规范合理、充满活力的创新制度体系，能对创新行为进行有效调节和激励，引导创新行为趋向符合社会发展的最佳目标。同时，只有政府和各类经济主体的活动都规范运行于适宜创新的制度框架内，创新型城市的建设目标才有实现的可能。因此，制度创新是建设创新型城市的基础创新。

　　制度创新有利于解放和发展生产力，推动社会全面发展。目前，中国的东西部地区之间、沿海与内陆城市之间服务和收入悬殊，导致全国范围内发展水平的不平衡。中西部欠发达地区的滞后制约着小康社会的实现，突破这一瓶颈既是整个国民经济持续健康发展的前提，也是维持国家稳定的根本保证。内生性制度设置对区域经济增长至关重要，哪个地区获得制度上的优势，就相应获得经济增长上的优势。制度优势的体现由政府决定，表现为政府是经济发展战略的制定者和强有力的推进者，其制定的制度对国家、地区发展起着决定作用。尤其对经济社会欠发达的中西部地区来说，地方制度创新和调控可以转化为外来的经济、文化支持和保障，引导和推动社会发展，为区域协调发展奠定基础。

　　地方政府制度创新三原则

　　地方政府作为制度创新的重要主题，可充分利用对当地信息掌握最全的地缘便利来降低制度创新中的风险和成本，进而提高制度安排的质量和效益。但作为利益主题，又常存在追求利益最大化的动机和短期行为倾向，可能导致与国家大政方针相悖的所谓“制度创新”。为避免这一弊病的产生，地方政府需要注意以下三个原则：

　　制度创新要因地制宜，注意适用性和可行性。制度是在一定历史条件下为满足人类社会生产生活的需要而制定的社会规范体系，有特定而具体的适用环境和对象。如果贸然创新，必然会出现脱离现实、水土不服、难以实施的现象。这不仅无法促进社会经济的发展，反而会适得其反，甚至对现有秩序起到破坏和束缚作用，导致制度创新成本大于收益，得不偿失。这就要求地方政府应在产生潜在制度需要时，再进行创新探索。如果没有响应需要，则不必为了创新而创新。同时，要把握好制度创新的方向，摸准创新的脉搏，掌握时机，制定出实事求是、行之有效的新制度、新机制。只有这样，才能真正实现低成本的创新型城市建设。

　　制度创新要注意制度实施的可持续性。当前地方政府面临的问题之一是制度的可持续性不足。由于不科学的政绩考核体系等原因，许多极具实际价值的制度创新往往昙花一现，缺乏持续性。但制度具有极强的时效性，忽视特定历史特点的制度往往是无效制度。因此，制度创新既要避免时过境迁、不合时宜的老制度的延续，也要谨防割断历史延续性的创新。保持制度创新的可持续性，地方政府官员要以历史唯物主义史观武装头脑，充分认识到任何制度的产生和发展都离不开长期的历史延续集成。只有在借鉴历史经验教训的基础上考虑新制度的影响，才能制定出既不割断历史也不拘泥于以往的制度。同时，还要善于登高望远，综观全国的发展趋势，立足当前，着眼未来。不仅要看到制度对当前本地经济社会产生的积极性，还要看到对今后制度创新可能带来的负面影响，不赶时髦，不追求应景型制度创新，从而制定出既符合当今时代要求，又经得起历史检验的新制度。

　　制度创新要注重创新网络的形成。任何制度都是相互依赖、互相制约、纵横联系的，这即是制度体系。中国大多数地方政府在选择创新型城市建设模式时，都优先选用政府主导型发展模式为主、市场导向型为辅的混合模式。该模式要求政府牵头，通过制定明确的创新型城市发展战略，增加城市创新资源供给，推动创新资源要素的集中，支持并鼓励创新主体之间形成互动网络关系，营造有利于创新的氛围，引导全社会参与创新型城市建设。同时，在制度创新中，政府要扬长避短，发挥比较优势，组织高校科研机构与民间产业界进行战略互动和资源整合，充分发挥创新主体的潜在优势，建设具有鲜明城市特色的制度创新网络体系，打造城市核心竞争力，制定出最适合本地区的制度创新之路。

　　（作者系西北民族大学经济学院副教授）