创新城市管理 提升运行效率

　　在城市化快速发展、“城市病”快速蔓延的现状下，关注及提升城市运行效率显得尤为重要。城市运行效率主要包括城市交通运行、政府面向居民和企业的公共服务与审批事项以及公共资源交易等。城市运行效率的高低不仅决定着城市运行的直接成本，还影响城市社会组织与经济主体的运行成本。换句话说，城市运行效率既有直接效益，也有间接效益；不仅具有重要经济意义，还有社会价值；它决定城市的活力和竞争力以及宜居性，也影响城市居民的幸福感。

　　城市管理创新是提升城市运行效率的切入点和突破口。高效的城市管理在降低边际成本的同时还能提高边际收益。在城市规模已定的情况下，城市管理水平越高，城市运行效率就越高，运行成本就越低，人们的满意度就越高。换句话说，要提高城市的规模效益，可通过城市管理的综合创新得以实现。

　　城市管理创新需遵从的原则

　　“三性”统一原则。城市是一个复杂的“巨系统”。在城市管理中，个体效率、局部效率的提高不一定带来整体效率的提升。因此，城市管理需坚持系统性、协调性、整体性创新的原则，强化顶层设计、全局观念、统筹意识。

　　部门分工与整体协调相结合。“城市病”治理，需要多个部门联合行动。现实中一些好方案和思路难以落实，或者某项工作项目缓慢，重要原因之一就是缺乏部门之间的协调，没有形成合力。城市管理越来越重视系统性，越来越强调建立“政府牵头、部门合作、社会参与、专业管理、市场运作”的城市建设和管理大格局。

　　政府主导与群众参与相结合。城市运行效率的提升需要城市的所有利益相关者共同治理。因此，无论是城市规划、工作计划，还是城市工程与设施建设以及城市运行管理，都需要社会和居民的智慧去参与、监督与配合。让群众参与城市管理不仅可以降低城市管理的成本，还可以满足人的多样化需求，以促进城市管理的科学化。城市管理的民主化要求增加管理的开放度、政策的透明度。通过加强公众参与的制度建设，完善公众全程参与城市治理的机制。

　　“疏”与“堵”相结合。面对城市中存在的乱搭乱建、乱停乱放、乱写乱画、占道经营等问题，一方面必须用法规明确规定要求，另一方面必须结合实际，综合考虑群众的就业与生活需求，提供相应条件和场所。一味的限制、没收、罚款，难以解决问题，必须按照“疏堵结合”的思路治理城市顽症，从而建立长效机制。以治理路边烧烤为例，可在调查研究、征求业户及市民意见基础上，依据《城市管理条例》制定出台《路边烧烤规范标准与管理办法》。一是取缔木炭烧烤，烧烤燃料和器具一律改用煤气罐或电烤炉；二是划定可烧烤的道路及其占道范围，明确其经营空间，城市执法和工商部门可对提出申请并达到要求者颁发临时执照；三是规定经营时间；四是规定卫生标准，由业户负责所在经营区域环境及食品卫生。同时，对达不到要求者，分别依次给予黄牌警告、红牌警告并处罚直至取消经营资格。

　　城市管理创新的路径与对策

　　先进理念引领。转变理念是创新城市管理、提升城市运行效率的关键，主要包括以人为本理念、城市治理理念、依法管理理念、公共服务理念等。

　　科学规划导引。提升城市运行效率应从城市规划建设源头性问题抓起，包括合理确定城市规模与边界、优化城市空间布局、城市基础设施建设、交通体系完善、生态环境保护等。城市无论大小，都要在规划中紧扣党的十八大提出的“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”要求，这是衡量城市规划建设科学与否的标准。

　　创新管理体制。按照十八届三中全会的要求，需深化城市管理体制和执法体制改革，创新管理方式与手段，改善城市运行秩序，提高城市运行效率。例如，青岛市西海岸新区于2014年11月实施了综合行政执法改革，把城管、文化、国土、交通和海监5个执法部门“人、财、物、编”的全部功能以及环保的部分执法功能整合到一起，组建了黄岛区综合行政执法局。过去6个“大盖帽”管的事，现在由一个“大盖帽”统管，解决了过去权责交叉、多头执法、责任不清、推诿扯皮等体制痼疾，提高了管理效率，降低了执法成本。

　　科学管理平台支撑。以智慧城市建设为支撑、以信息化为保障，构建各级各部门共享的数字化城市管理平台，变被动管理为主动管理，变静态管理为动态管理，变传统管理为现代管理，实现城市管理的网格化和精细化，提高城市运行成本，提高城市运行效率。

　　强化法规保障。这包括国家与城市两个层面的法规保障。在国家层面，由住建部牵头制定和完善城市规划、建设、管理的法规与标准等；在城市层面，要按照十八届三中全会精神，赋予更多城市立法权，结合城市发展实际，制定城市管理法规条例等，为城市管理明确标准并提供法规保障。

　　创新管理方式。既要注重“以规束人”的硬管理，也要注重“以文化人”的软管理；既要注重执法权的集中统一，也要注重公众参与、民主管理；既要注重法律、行政手段，也要善于运用经济手段。目前应当将“互联网+”运用到城市管理的各领域各环节，建设智慧城市，实施智慧管理。信息化可以促进城市运行效率和服务水平的提高。例如，城市地铁及公交线路自动运行控制及售检票系统、城市给排水、煤气输配调度、出租汽车调度等系统中，实现计算机、网络、通信等技术的综合应用，可以保证其运行的准确性、安全性，提高运行效率。

　　建立评价体系。城市系统运行的有效性不单单是指城市发展的经济效率，还必须兼顾生态效率、社会效率、能源资源利用效率等。既要注重交通运行速度、政府办事效率等客观指标，也要注重群众满意度等主观感受指标。评价指标主要包括城市功能完善度、城市管理科学度、公共服务方便度、人民群众满意度等，并在实践中进行动态改进与完善。

　　（作者系中共青岛市委党校管理教研部教授、中国城市经济学会副秘书长）