绿色是高质量发展的底色，节能低碳是绿色发展的应有之义。能耗强度降低、碳排放强度降低是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中关于节能降碳的约束性指标，是我国绿色低碳转型、积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要任务。根据规划，“十四五”期间全国能耗强度、碳排放强度需分别降低13.5%、18%。按此测算，能耗强度、碳排放强度年均应分别降低约2.9%、3.9%。
能耗强度、碳排放强度是新发展阶段统筹发展与降耗、发展与减排的重要指标，当能源消耗、二氧化碳排放总量增速超过国内生产总值增速时，能耗强度、碳排放强度降低，反之则会升高反弹。“十四五”以来，我国受多重因素影响，前三年全国能耗强度同比分别降低2.7%、0.1%、0.5%，碳排放强度同比分别降低3.8%、0.8%、持平，累计进度均严重滞后于“十四五”时序进度要求，节能降碳形势十分严峻。
总体上看，这一问题主要由三方面原因导致。一是化石能源增长较快，“十四五”前三年，全国煤炭、石油、天然气消费量年均分别增长约3.7%、3.8%、5.1%，累计新增化石能源消费5.1亿吨标准煤，新增二氧化碳排放10亿吨左右。其中，高耗能项目投产达产复产和火力发电增加是主要驱动力。二是单位产值二氧化碳排放较低的第三产业对经济增长的贡献率有所降低，除2023年外，2021、2022年的增长贡献率均低于“十三五”末期。三是“火、水”为主的发电结构之下，极端天气气候事件严重冲击电力供应和需求，“十四五”前三年，水力发电量同比分别减少1.2%、增长1%、减少4.9%，而同期火力发电量则同比分别增长8.9%、1.4%、6.4%，这导致电力行业煤炭消费和二氧化碳排放较快增长。
面对严峻的节能降碳形势，国务院近期印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，要求分领域分行业实施节能降碳专项行动，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。国家发改委、工信部等部门印发钢铁、炼油、合成氨、水泥行业节能降碳专项行动计划。节能降碳政策陆续落地，必将为能耗强度和碳排放强度加速降低、追赶进度注入强劲动力。建议统筹宏观与微观、发展与节能降碳，着重从五个方面补短、加力、释能。
一是动态摸清家底。从地区、行业、企业、设备等不同维度，开展能源消耗情况精细化、台账化摸底，掌握不同单元能源消耗总量、结构、效率、需求等情况，以重点用能单位为重点，建立能源消耗管理档案。加快建立国家、省、市三级碳排放统计核算快报机制，摸清不同地区和行业领域碳排放情况，推动减排任务艰巨、工作基础较好的地区先行将温室气体排放监测、报告与核查体系拓展至所有年综合用能1万吨标准煤以上的重点用能单位，优化升级能耗在线监测系统平台，推动“能—碳”数据管理体系融合增效。
二是优化实施路径。降低能耗强度和碳排放强度，既要从宏观层面调控，也要从微观持续发力。从“分母”看，做大经济总量，特别是单位产值能耗和二氧化碳排放较低的产业，大力发展服务业和先进制造业，加强“两高”项目和产业调控，持续淘汰落后和过剩产能；从“分子”看，多措并举控制能源消耗和二氧化碳排放总量，重点控制化石能源消费，加大对煤炭消费的控制，加快扭转电力过度依赖煤电的发展路径，优化天然气利用优先序和方式，推广清洁替代、电能替代。同时，统筹用好工程节能降碳、结构节能降碳、管理节能降碳，充分发挥约束性目标、标准和碳市场的倒逼作用，持续优化能源、产业、交通运输等结构，大力推广数字赋能提效。
三是分类精准施策。不同地区、城市的产业特征、能源结构、资源禀赋等存在较大差异，不同领域和产业的发展阶段、用能方式、减排潜力等也有所不同。因此，应尊重差异，分类施策，提升节能降碳政策行动的针对性和可落地性。空间上，对达到“十四五”节能降碳目标时序进度的地区，加大清洁能源消纳力度，稳妥有序做好节能降碳；对“十四五”时序进度严重滞后的地区，坚持节能优先，进一步强化节能降碳力度，实施用能等量减量替代，加强煤炭消费总量控制，严控高耗能项目。行业上，抓住重点用能行业特别是化石能源消耗占比较高的行业，对标产品、重点设备能效分级要求，推动能效水平较低的产能和设备更新、改造和淘汰。
四是强化政策支持。优化完善针对产品、设备、建筑等的能耗限额标准，加大节能政策归集应用和宣传推广。用好绿色低碳转型产业指导目录，加大财政资金和中国清洁发展机制基金等政府基金对节能降碳改造、用能设备更新等支持力度，推动绿色金融、转型金融和气候投融资协同发展，加快碳市场扩容步伐，支持通过碳资产融资用于节能降碳，优化完善财政金融互动政策。加强节能降碳技术征集和应用，加大节能降碳案例征集和推广。推广面向重点用能单位的节能降碳综合诊断，提升质量和覆盖面。扩大城市、园区、企业层面的节能降碳试点示范，突出能效碳效牵引，推动体系化、整体性节能降碳，深挖节能降碳潜力。
五是压实各方责任。考核是节能降碳的“指挥棒”，也是强化节能降碳行动的有效手段。建议尽快出台碳达峰碳中和评价评估考核方案和具体办法，强化能耗强度和碳排放强度指标权重，量化分解各地区各领域年度目标，按年度开展评估考核，强化考核结果应用。推动将能耗强度和碳排放强度指标纳入地方生态环境保护党政同责考评体系。建立国家、省两级节能降碳预警和约谈机制，对节能降碳滞后的地区和城市进行约谈。将节能降碳目标任务完成情况、“两高”项目管控情况作为中央和省级生态环境保护督察的重要方面，曝光一批典型案例，进一步压实地方属地责任和国有企业责任。同时，配强地方节能监察力量，强化节能监察。
（作者均供职于四川省环境政策研究与规划院（四川省长江黄河上游生态屏障建设研究智库））
