我国由能耗双控向碳排放双控转变的大幕已然拉开。
近日，内蒙古自治区人民政府办公厅发布的《内蒙古自治区能耗双控向碳排放双控转变先行先试工作方案》《内蒙古自治区能耗双控向碳排放双控转变先行先试2024年工作要点》提出，将在“十五五”时期，按照国家安排部署全面实行碳排放总量和强度双控制度。此前，山东省也印发《山东省推动能耗双控逐步转向碳排放双控实施方案（2024—2025年）征求意见稿》，提出到2024年底，结合国家制度标准设立情况，推动全省碳排放统计核算、标准计量认证体系建设、碳排放评价制度、重点用能和碳排放单位管理等重点事项取得初步进展，具备一定工作基础；到2025年底，各项重点任务政策措施进一步完善，基础工作成效明显，具备全面实施碳排放双控制度的基础和条件。
业内对推动能耗双控向碳排放双控转变的探讨由来已久。两地陆续发布碳排放双控相关文件，引发广泛关注。从能耗双控向碳排放双控转变，会给能源行业带来哪些影响？接下来的工作重点又在哪？
抓住低碳发展“牛鼻子”
能源活动产生的二氧化碳占我国二氧化碳排放的大头。无论从国内实践还是国际经验看，节能和提高能效都是减少能源活动二氧化碳排放的有效途径。
2015年，党的十八届五中全会上首次提出实行能源消耗总量和强度双控行动，即能耗双控，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区，严格进行考核。能耗双控对提高我国能源利用效率、实现高质量发展发挥重要作用。
然而，能耗双控政策是对能源消费整体进行管控，未区分化石能源和非化石能源，一定程度上限制了可再生能源发展。伴随着我国工业化和城镇化进程，能源消费持续增长，仅用能耗双控推进新型能源体系建设、推动现代能源经济发展，支撑渐显不足。“生态文明建设的持续推进，美丽中国建设的稳步推动，对低碳发展提出更高要求，管理方式也需要变化；加之低碳发展理念、低碳经济发展、低碳能力建设和低碳政策体系已具备一定基础，能耗双控需逐步向碳排放双控转变，以适应新形势新要求。”中国城市经济学会产业绿色发展研究部主任白卫国向《中国能源报》记者表示。
2021年中央经济工作会议首次提出“能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”。此后，类似表述在2022年政府工作报告、党的二十大报告中都曾出现。2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，强调从能耗双控逐步转向碳排放双控，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。
中国环境科学研究院环境管理研究中心总工程师吕连宏表示，从本质上看，能耗双控与碳排放双控促进能源节约的根本目标是一致的，但侧重点各有不同——能耗双控控制全部能源类型，而碳排放双控重点控制以化石能源为主的高碳能源。“我国社会经济发展正处于加快推进绿色化、低碳化转型的关键阶段，尚未彻底解决‘能源约束’的同时，‘碳排放约束’形势日益紧迫，传统的能耗双控措施对可再生能源、清洁能源‘一刀切’管控，与‘双碳’目标不能有效衔接。而实施碳排放双控后，以碳为控制对象，抓住了低碳发展的‘牛鼻子’，能够实现能源节约和应对气候变化两手同时发力，推动能源结构不断优化，更好支撑美丽中国目标的实现。”
先行先试积累经验
“从能耗双控向碳排放双控转变，不但可以引导企业主动优化能源结构，推动可再生能源发展，还能够激励绿色低碳技术的研发和推广应用，提升产业技术国际竞争力，兼顾经济高质量发展和应对气候变化任务，有助于我国‘双碳’目标的实现。”南华大学碳中和与核能发展创新研究院院长张彩平说。
“与此同时，碳排放双控可强化目标导向，加快落实‘双碳’目标步伐，还可与国际接轨，加强国际交流合作，积极应对欧盟碳边境调节机制等。”白卫国表示。
不过，能耗双控向碳排放双控转变是一场系统性变革，仍存在巨大挑战。在白卫国看来，碳排放双控在限制化石能源消耗的同时，也激励新能源开发利用。“但是，一方面，我国可再生能源开发利用与需求呈逆向分布，虽然2023年我国可再生能源装机规模已超火电，可再生能源开发利用水平大幅提高，但输送通道建设和消纳能力亟待加强；另一方面，电能替代化石能源加快、电气化用能增多、高温天气耗电增加，三者叠加导致迎峰度夏用电高峰期间，电力保供压力巨大。此外，绿色电力市场建设目前还跟不上新能源发展节奏，绿电交易和绿证交易尚处探索阶段，还未与碳市场衔接。”
张彩平坦言，目前总体来看，我国尚未建立统一的碳排放统计核算体系，核算监测标准、技术手段等存在缺陷；各地区经济社会发展水平、能源安全保障能力、产业和能源结构、技术水平等存在一定差距，东部地区经济发达而能耗较多，西部地区经济相对落后而能耗较少，这也对新能源较为丰富的西北地区产业转移形成制约。
值得一提的是，作为我国能源生产与消费重要省区，山东和内蒙古开展能耗双控向碳排放双控转变先行先试工作具有典型性和示范性。吕连宏说：“这两个省区的碳排放双控方案中都有亮点。比如，都提出夯实碳排放统计核算基础、建立碳排放双控制度体系、开展重点企业碳排放智能监测等。山东提出探索建立固定资产投资项目碳排放评价制度，在高碳排放行业开展碳排放源头控制；内蒙古提出健全碳排放认证体系，探索建立重点产品全生命周期碳足迹标准和碳足迹、碳标签认证制度，开展重点产品碳足迹核算和评价，推动产业链上下游企业协同降碳。”
“通过划定综合试点地区，积极探索可复制、可推广的碳排放双控技术路线，可加强碳排放双控的基础能力建设。在这一方面，内蒙古率先打响第一枪，具有重要借鉴意义。”张彩平表示。
碳排放总量控制是难点
“落实碳排放双控制度，目前我国的主要短板还是在碳排放总量控制，而这其中，碳排放数据是基础。目前，从国家层面来看，碳排放统计核算体系仍需进一步完善，地方层面尤其是省级以下地区的碳排放统计核算基础较为薄弱，需进一步巩固。”中国电子信息产业发展研究院研究员冯相昭表示。
对此，冯相昭建议，要夯实能源统计基础，探索编制城市层面能源平衡表，摸清各地级市能源品种的能源消费底数，建立统一规范、职责明确、数据完备的能源统计监测体系。“其中，还可根据分类施策原则，依据国内不同地区梯次达峰要求以及重点领域发展规律，探索从地区、行业两个维度开展碳排放总量控制试点，实施差异化的碳排放总量控制，即在已达峰的地区或行业，设立纯粹的碳排放总量目标，探索碳排放稳中有降的实施路径；在未达峰的地区或行业，探索设立明确的碳排放增量控制目标或有弹性的碳排放总量目标，促进地方碳达峰目标如期实现。”
“无论是能耗双控还是碳排放双控，政策初衷都是抑制不合理的能源消费，优化能源资源配置，提高能源利用效率，引导产业要素尽量向绿色化、低碳化、高端化转型，逐步实现高质量发展。”吕连宏认为，“要做好碳排放双控，各地必须从根本上转变发展思路，政府各部门要形成工作合力，在抑制煤炭、石油、天然气等高碳能源消费，保障可再生能源充分供给与消纳，鼓励产业向数智化、低碳化转型，做好碳市场数据质量监管等方面持续发力。”
“此外，国家层面还应明确碳排放双控政策的取向和目标，指引各地方政府做好政策转向的准备工作，先摸清各地碳排放‘家底’，再在此基础上合理确定各地区的碳排放双控目标，避免‘一刀切’的控排措施对经济和行业竞争力产生过大冲击；各省要因地制宜推进碳排放双控制度的落地实施，充分考虑产业布局、能源基础设施建设的周期性，以及能源消费的季节性，确保经济平稳发展。”张彩平进一步表示。
白卫国建议，碳排放双控是实现“双碳”目标的重要抓手。地方政府要按照当地能源资源禀赋、能源战略定位，通过碳排放双控引导能源科技创新，推动能源数字化、智能化、融合化和绿色化转型，提升产业全要素生产率，促进产业转型升级，推动现代能源经济发展。
