煤炭转型与有序退出是实现碳达峰碳中和目标的关键点。在这一过程中，相关产业和部分地区就业减少、煤炭资源型地区发展动能不足、能源价格波动和能源安全等潜在风险，给民生福祉带来影响。如果应对不当，将影响碳达峰碳中和目标的实现。因此，应遵循以人民为中心的原则，在“双碳”目标政策体系中充分考虑实现社会公平正义的要求，推动实现煤炭有序退出与煤炭资源型地区公正转型。党的二十大报告明确了“先立后破”的战略方针与“有计划分步骤”的实施方式，为推动煤炭转型提供了重要的方向引导。
煤炭资源型地区公正转型
是实现“双碳”目标的重要基础
实现碳达峰碳中和目标，要求推动经济社会发展模式实现净零碳转型，但我国的能源资源禀赋基础决定了煤炭在未来很长时间内仍将是我国主导能源品种。我国拥有全球规模最大的煤炭就业群体，截至2022年底，我国煤炭开采与洗选行业从业人员总计约260万人，煤炭的退出将会对这部分就业群体和高度依赖煤炭产业的地区带来巨大冲击。长久以来，煤炭资源型地区为国家经济发展作出巨大贡献，为推动社会发展提供最重要的能源动力。然而，这些地区经济高度依赖煤炭资源和相关产业，“双碳”目标下，煤炭的逐步退出会给这些地区带来巨大的社会、经济影响，导致就业机会减少、收入降低。寻找公正的煤炭转型路径，降低伴随煤炭退出的不利社会影响，确保所有群体都能公平地分享净零碳转型带来的收益，需要帮助受影响的就业群体和重点煤炭资源型地区适应转型带来的变化。这也是我国碳中和目标能否顺利实现的关键。
煤炭资源型城市一般是依托煤炭发展壮大，但从国内外资源型城市的发展轨迹看，随着煤炭开采力度的加大，最终都会步入煤炭开采难度加大、成本提高或储量枯竭阶段。寻找成功的转型路径是煤炭资源型地区难以回避的一项艰巨任务，“双碳”目标的压力将进一步加速该进程。能源产业清洁、零碳化发展的大势难以逆转,要求高碳的煤炭行业必须正视未来，而高度依赖煤炭资源的城市和地区也应当未雨绸缪，综合应对，通过一揽子政策，帮助受影响群体和地区实现有尊严、高质量的转型，以最低的社会福利损失实现整体性的气候目标和地区可持续发展。
这种伴随着能源转型所带来的行业萎缩、就业减少和地区发展困境，并不是中国独有的问题，而是摆在所有推动能源产业从化石能源向清洁可再生能源转型国家面前的共性问题。在全球碳中和转型的大潮下，以创新的成本分担和利益分配方式体现社会公正性价值导向，推动受影响产业、地区和群体平稳转型的重要性已在国际层面形成共识。一些国家和地区探索在煤炭和其他化石能源退出过程中建立公正转型机制来应对挑战，如德国针对煤炭和煤电退出建立了专门的经济增长、结构转型与就业委员会（WSB）来为受影响群体和地区提供支持。还有一些国家和地区在该领域开展国际合作，如欧盟、英、美、南非共同宣布建立长期公正能源转型伙伴关系,帮助南非加速退煤；印尼、越南和塞内加尔等国也相继与发达国家签订协议，通过公正能源转型伙伴关系来解决化石能源退出面临的资金问题；中国也在积极融入这一不断升温的议题，2022年7月，中国在金砖国家劳工就业部长会议上，联合其他国家共同发布会议宣言，提出为所有人实现公正转型的必要工作有待加强，将会同各政府部门和社会伙伴，为所有人实现公正转型、发展经济和促进就业。2023年中国与法国共同发布的《中华人民共和国和法兰西共和国联合声明》中也提出“中法两国将共同努力，通过公正的能源转型伙伴关系等工具，推动发展中国家实现更加公正的能源转型”。
“先破后立”战略方针
争取到重要时间窗口
党的二十大报告明确提出，立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，加强煤炭清洁高效利用。这是基于保障能源安全作出的战略决定。尽管从长期看，煤炭转型的大方向是实现煤炭的逐渐减量，但在当前复杂多变的国际局势下，基于我国能源禀赋，决了煤炭转型应该是在减煤过程中加强煤炭清洁化利用程度。近年来，通过提高清洁优质煤炭产能占比，合理调控煤炭价格，夯实了煤炭兜底保供基础，有效抵御了国际能源市场波动对我国能源供应冲击。
我国的资源禀赋条件决定了当前乃至未来数十年内煤炭的支撑保障地位，短期内不可能也不必过急退煤，这也为实现煤炭公正转型争取到了重要的时间窗口。当前全球各国大力推进经济复苏，叠加地缘政治因素导致的能源形势紧张，煤炭需求旺盛，煤炭经济景气度回升。2022年，山西、陕西和内蒙古三省区的GDP年增速分别为4.4%、4.3%和4.2%，比全国平均水平高出1.4、1.3和1.2个百分点，位居各省经济增速榜的第三、第四和第五位。这主要得益于煤炭价格的坚挺与煤炭经济景气度的提升，并进一步推动这些地区煤炭产业收入水平的提高与就业水平的回升。
但这些能源大省的经济发展依然高度依赖煤炭行情，今年上半年煤炭价格回落后，增长势头不再强劲，出现分化局面：山西GDP上半年同比增长4.7%，陕西GDP上半年同比增长3.7%，均低于全国平均水平，只有内蒙古上半年保持了同比7.3%的较高增长。这也表明，煤炭资源型地区的经济发展依然与煤炭产业高度相关，主要依靠与煤炭紧密相关的上下游产业链。
积极稳妥推动能源体系“先立后破”意味着既不能“先破后立”，也不能“守成不破”；积极旨在稳妥，但稳妥不能消极。支持以煤炭清洁高效利用的方式保障国家能源安全，根本目标是为了在煤炭利用提质增效过程中，逐步实现减量和降碳。在全球气候变化影响加大、各国应对气候问题行动增强的背景下，能源体系低碳转型趋势不可逆转。2021年联合国气候变化格拉斯哥大会达成减煤协议，一些国家成立“弃煤联盟”。乌克兰危机爆发后，欧盟更加坚定不晚于2050年实现净零排放的气候目标，提速向零碳可再生能源转型的进程。煤炭在全球能源体系中的核心地位持续降低。“后破”要求为煤炭转型找好出路，借助当前相对平稳的煤炭经济形势，提前布局，为煤炭资源型地区主动谋求公正转型创造条件。
提前谋划，探索建立煤炭资源型地区
公正转型的中国范式
我国幅员辽阔，经济发展存在地区间不均衡现象，各地资源禀赋、能源基础、发展条件、技术水平各有不同，在国家经济发展中发挥的作用各不相同。各地在推进碳达峰碳中和目标实现过程中，应因地制宜、因时制宜明确自身的任务目标和路径，坚持全国一盘棋思路。因此，煤炭转型也必须结合区域政策体系，确保地区间的公正性。
当前，各国都在积极探索实现公正转型的实践路径。我国经济发展长久以来高度依赖煤炭资源，煤炭经济体量巨大。因此，煤炭转型过程中面临的实际问题明显有别于其他国家，很难完全照搬其他国家经验。煤炭资源型地区转型是一个长期、复杂的系统性工程，实现公正转型要求充分发挥出净零碳转型对于创造新就业、消除贫困、刺激经济发展等提升社会公正水平的积极作用，以公平、包容、安全、平稳的方式推动地区经济社会实现可持续转型。应当针对煤炭资源型地区的实际情况，在煤炭行业和替代行业共生发展过程中，从顶层设计、产业政策、财政和金融支持等方面，做好两者支撑经济可持续的协调发展和有效衔接，逐渐摆脱地区经济增长对煤炭行业的路径依赖，逐步提高地区经济韧性，探索建立适合中国国情的公正转型路径。
一要加强对煤炭资源型地区转型的研究评估，科学规划短期内加强煤炭清洁高效利用与长期内引导煤炭有序退出的战略安排。一方面要对煤炭消费峰值、拐点、电力终端消费设施发展等进行科学研判；另一方面，要着眼“双碳”目标，在短期保供与长期转型的双重约束以及保障能源系统稳定运行前提下，对煤炭清洁高效利用的未来有更清晰具体的战略安排。对实现“双碳”目标带来的社会经济转型和相关影响开展深入研究，识别出受冲击产业、地区和脆弱群体，为妥善解决问题做好前瞻研判和提供研究基础。
二要重视转型带来的就业和社会影响，将社会公正的要求融入相关政策体系，从顶层设计层面妥善应对相关问题。实现“双碳”目标必须以保障民生、实现社会公平正义为指导原则，充分预判煤炭退出对某些地区和群体可能产生的极端影响，防止转型成本被部分地区或群体过度承担。通过制度安排、法律规范和政策支持将公正转型的要求和内涵全面融入“双碳”目标政策体系。
三要以能源安全为先，确保煤炭开采生产活动有序退出。煤炭在能源体系中的主体地位短期内难以撼动，保供压力意味着煤炭行业发展应以保障全国用能需求为先。因此，保证煤炭供需平衡，同时积极稳妥推动以清洁高效利用促进煤炭减量提质增效是煤炭资源型地区实现公正转型的前提条件。相关地区和煤炭生产企业应依托本地资源禀赋，建立煤炭开发动态调整机制，引导能源供应从以煤为主向多能互补能源供应转变。同时，平衡煤炭主要保供地区自身经济发展与全国能源安全保供任务的协同。
四要构建部门协作与广泛参与相结合的决策机制，使煤炭转型的利益相关方都能参与决策制定过程。建议以当前我国部门间协调机制为基础，由主要职能部门牵头，加强相关部门和地区政策之间的相互配合，针对煤炭资源型地区和相关产业的公正转型，制定有针对性的工作方案，鼓励转型涉及主体广泛参与，保障政策倾听各方诉求，提高政策措施的有效性。
五要采取针对性对策，筑牢社会保障网络，保护受煤炭转型影响的群体。在重点地区，为受影响群体制定“兜底保护”方案。利用好时间窗口对就业群体做好转岗技能培训，在各项政策中充分考虑长远影响，建立牢固的社会保障体系。
六要因地制宜考虑建立地区经济多元化发展计划，通过培育接续产业创造新的就业机会。实现煤炭资源型地区公正转型的关键就是为这些地区找到一条新的可持续发展路径，以其他健康发展产业接续煤炭产业链。目前，大部分煤炭资源型地区的转型思路依然难以“脱煤”，围绕煤炭行业智能化绿色化做工作。但从长期看，还是应该着力于实现经济多元化，降低对煤炭经济的依赖，根据地方生产力优势，培育具有就业潜力的新兴产业。
七要开展资金机制的创新，拓展多种融资渠道助力煤炭资源型地区实现公正转型。资金来源是解决转型负面影响的生命线，我国当前13亿千瓦规模的煤电装机，参照相关数据，退煤成本可能超过10万亿元人民币；如果考虑上游煤炭生产的退出成本，总额可能更高，依靠现有资金难以满足需求，必须通过制度创新调动各方面资金，以协调一致的方式帮助化解风险。来自财政的公共资金应当发挥好托底与指挥棒作用，通过重新分配社会福利来帮助受影响群体抵御冲击；同时，可通过建立转型金融框架，鼓励市场资金进入相关领域；此外，可借助当前煤炭企业利润水平回升的重要窗口期，考虑出台政策，鼓励企业将一定比例的利润留存用作未来处理转型影响。
八要重视国际交流，宣传转型成功经验，为整体能源公正转型创造更好条件。国际社会对以社会公正的方式推动化石能源退出工作空前重视，并借助公正能源转型伙伴关系，大力开展合作。建议通过对话沟通，让国际社会理解中国煤炭占比较高的现实基础以及退煤是一个较为漫长的高成本进程，不可能一步到位。一方面，可以用实现煤炭公正转型的实际需要来化解压力；另一方面，也可以通过宣传交流，让国际社会看到中国在推动煤炭公正转型方面作出的探索与贡献。
（作者供职于中国社会科学院生态文明研究所气候变化经济学研究室。能源基金会亦对本文有贡献）
