“‘十三五’期间，多达14家企业年年超能耗总量生产。如新兴宏基陶瓷有限公司批复能耗为0.6万吨标准煤，每年实际能耗超出批复能耗6.8倍至8.3倍。中材亨达水泥有限公司批复能耗为36.5万吨标准煤，每年实际能耗超出批复能耗7.8万吨至11.4万吨。”近日，广东省云浮市因违规用能等问题突出，被生态环境部公开通报。
文件写明一套，实际执行又是一套——除了企业，类似情况在地方层面也多有发生。“从调研来看，一些地区能源消费量水分较大，真实能耗与统计上报口径不一，有的相差接近一倍。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文告诉记者。
“花样”不止于此。正在进行的第二轮中央生态环保督察发现，有的企业煤炭消费量没有减少，却在统计数据上做起“减量”文章；有的地区承诺“两高”项目开工前补齐能耗替代方案，但是迟迟未执行，节能变一纸空文；还有的“两高”项目存在批小建大现象，建成产能为批复能力的150%……
是谁在纵容“书面合规”“纸面达标”等假象？
“以减量替代为名，行增加煤炭消费量之实”
通报显示，云浮市产业结构偏重。2020年，全市能源消费总量为560万吨标准煤，规模以上工业能源消费量为296万吨标准煤，高耗能行业占规模以上工业能源消费总量的86.3%。2021年，全市能耗强度控制目标为下降3.2%，但上半年不降反升2.3%，被广东省列入一级预警。
即便如此，该市仍在纵容“两高”项目盲目发展。去年，全市共有30家能耗1万吨标准煤以上的“两高”企业，其中17家超负荷生产、能耗总量超标，近六成企业存在违规用能行为，超过批复能耗的47%。今年上半年，全市存量“两高”企业能耗仍同比增长23万吨，已接近全年能源消费总量增量25万吨的控制目标。中央第四生态环境保护督察组指出：“云浮市发展方式和产业选择存在路径依赖。对绿色低碳发展认识还不够到位，对‘两高’项目管控重视程度不高。”
无独有偶，督察组进驻山东期间，也发现实际情况与文件批复不相符的现象。例如，山东晋煤明升达化工有限公司合成氨和尿素项目于2020年6月建成投运，批复为年产40万吨合成氨和60万吨尿素，但实际建成产能为60万吨合成氨和90万吨尿素，高达批复能力的150%。
记者了解到，部分地区还刻意在文件中制造合规假象。在吉林辽源，吉林省能源局、省发改委赶在督察进驻前夕，为吉林鑫达钢铁有限公司120万吨/年炼焦项目补批了煤炭替代方案等手续。督察发现，辽源市政府上报的煤炭替代方案明显不实，拟通过调整一家煤炭生产企业煤炭消费量统计数据，实现43.56万吨的煤炭消费量替代，但实际上该企业年度煤炭消费量并未减少，纯属“数字替代”。
“吕梁、阳泉等市及太原清徐精细化工循环产业园新建项目减煤方案弄虚作假，以减量替代为名，行增加煤炭消费量之实”“全省2017年以来批准实施的18个钢铁产能置换项目中，只有一个减量置换比例符合要求”“太原市清徐经济开发区违法建设‘两高’项目等问题突出，2020年考核仍被评为优秀等次”……督察组在山西也发现类似问题。
“对污染企业下不去手，压力传导不到位，甚至成为污染行为的保护伞”
为加强监管，生态环境部于近期印发《重大建设项目新增污染物排放量削减替代监督管理工作指南（试行）》（征求意见稿）。
编制组明确指出：“2015年以来，我部审批了一系列重大石化、煤化工建设项目，为确保项目实施后区域环境质量不恶化或有所改善，地方政府制定并承诺落实一系列污染物等量、减量或倍量削减措施，上述措施是否落实到位是建设项目事中事后监管的重中之重。但近几年实践发现，区域削减措施中存在削减来源底数不清、落实责任主体不清、监管要求不明确等问题，导致削减来源重复替代、虚假替代、落实情况监管困难。”
在多位业内人士看来，问题背后的原因值得警醒。
“一些地方没有及时转变，片面追求GDP快速发展，对污染企业下不去手，压力传导不到位，甚至成为污染行为的保护伞。有的有部署没有方案；有的有方案没有落实；有的把说了当成做了，把做了当成做成；有的做选择、搞变通、打折扣。”中央生态环境保护督察办公室常务副主任徐必久表示。
“事实上，第一轮中央环保督察期间已发现这些情况的存在，并对此严加纠正。进入第二轮督察，问题却仍未根治。”国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登坦言，究其原因，首先是企业自身没做到位，背后则涉及地方政府监管不到位、责任未压实。“有些主管部门长期睁一只眼闭一只眼；有些应付了事，督察组来紧张一下、走了就放松；还有的铤而走险，追求表面达标。我们在外出差，还会碰到有人打听督察组什么时候到、督察重点是什么。政府不出面严管、全凭企业自觉，目前看来并不现实。”
常纪文表示，一些地方仍抱有错误思路，认为要在实现碳达峰之前，想办法尽早多建设一批“两高”项目、多争取一些排放指标。“有人甚至认为，以前宏观调控时，凡是听话的地方都‘吃亏’了，凡是大搞未批先建的地方最后都发展了。如果主管部门不批准，就指责其不支持实体经济。目前，这些趋势尚未得到根本遏制。”
“切实改变老实的地方吃大亏、违规的地方占便宜的不正常现象”
如何破局？
据了解，下一步，生态环境部将从三个层面着力，在前端立足解决思想认识问题，在中端立足机制建设，在后端立足解决突出生态环境问题，紧盯问题整改。“第一要提高认识。认识到位了工作才能到位，很多问题才能解决。第二要压实责任，被督察对象一定要把责任层层传导下去。这些年，省级政府对督察整改的认识非常到位，但在往下传导的过程中有时候不够。第三要真抓真干，把事情做扎实。有的问题就差临门一脚，再紧一紧，再动一动，再推一推就能解决，但往往在最后松劲了。”徐必久称。
常纪文提出，除了严查污染排放、能耗控制等问题，中央生态环保督察可将“两高”项目的审批、建设和运行纳入范畴，加强源头把控。“‘两高’项目是各地治污减排的重中之重，盲目上马不仅浪费资金、侵占土地、污染环境，还会损害国家、区域及行业可持续发展的基础和能力。建议国家发改委会同生态环境部等部门，健全通报批评、用能预警、约谈问责等工作机制，对于违规行为及时通报，并提请纪检和国家检察机关追究相关人员的责任，切实改变老实的地方吃大亏、违规的地方占便宜的不正常现象。”
彭应登表示：“环保督察不是运动式的‘一阵风’，不止解决眼前问题。治污减排也不仅仅通过几轮督察便一蹴而就，根治顽疾是一个长期过程。诸如煤炭减量替代、遏制‘两高’项目违规等问题，不光是环保一个部门的事情，需要多部门齐抓共管，并建立长效机制，将压力层层传导落实。”
一位不愿具名的专家向记者表示，表面整改、假装整改还反映出地方动真碰硬不够，好改的问题改了，对于一些难度大、矛盾多的问题力度不足。“有些项目连行业强制性能耗限额标准都达不到，或在国家产业结构调整指导目录明令淘汰之列，所在地区的主管部门真就不知道吗？还有些地区连自己管辖范围内的项目都没摸清，以为已经关停，我们到了现场发现仍在生产。建议重点针对打歪主意、搞变通的地方，该查处的查处、该曝光的曝光，由中央生态环保督察配合日常专项检查严肃追究。”
