石油上游业改革开放中的几个关键事件

　　改革开放以来，我国石油上游业持续发展。国内原油年产量由1.04亿吨增长至2.15亿吨；天然气年产量由137亿立方米增长至1400亿立方米以上；境外权益油由0增长至1.5亿吨，取得了举世瞩目的成就。40年中，石油业始终不忘解放和发展生产力、保障国家能源安全的初心，立足上游业“高风险、高技术、高投入、长周期、高回报”的特点，从解决投资、技术、机制体制等一个个具体问题入手，迎难而上、积极探索，努力学习借鉴世界先进科学技术和现代管理，一步一个脚印前行，久久为功，铸就了今日的辉煌。笔者有幸亲历了这段难忘的岁月，谨将感受最深的几个关键事件记录下来，作为今后改革的借鉴。

　　“一亿吨原油产量包干”与调整原油价格

　　1978年，我国原油年产量突破1亿吨，成为世界上主要产油国之一。由于新增储量接替不上，到1981年原油产量下降了500万吨。当时，有专家认为，年产水平只有降到8700万吨左右，产量才能稳住。当年，出口原油是我国创汇的主要来源，原油减产给完成国家五年计划出了个大难题。经过深入调研，国家采纳了石油部门建议，自1981年起对石油行业实行“一亿吨原油产量包干”政策，石油部门在完成一亿吨产量指标后，超产油和节约的自用油用来出口，国内外油价差额绝大部分留作石油勘探开发基金。1981年至1985年，依靠这项政策共筹措基金117.3亿元，相当于同期国家石油投资的93%。加大了投入，增加了实物工作量，新增储量多了，原油产量也止跌回升，1985年原油年产量达到了1.25亿吨新水平。

　　相当长时期内，我国国内原油价格远低于国际油价。以1980年为例，当时1吨原油国际价260美元；国内价35.7美元，后者仅为前者的1/7。1983年起，石油上、下游分属国家不同部门管理，于是上游业每年有150亿元左右的“政策性亏损”，这种价格背离价值的状态影响了上游业发展。“七五”(1986-1990年)期间，上游业实际投资额仅为计划的一半，储量指标因而只完成了七成。察觉到这个问题后，国务院派调查组深入现场商讨对策，逐步调高了国内原油价格，1994年实现了与国际油价并轨。

　　我国石油地质条件之复杂举世公认。新中国大规模勘探开发实践证明，我国油气储量增长与投入的实物工作量正相关。正是先后得益于“一亿吨原油产量包干”政策和调整油价，石油上游业的投入有了保障。科技进步加上日益增加的实物工作量，使我国自“六五”(1981-1985)以来始终处于油气储量高增长期，油气产量也相应持续增长。

　　当前，我国石油勘探程度既不充分，也不平衡。实际情况和某些院士专家的油气资源枯竭论断相反，我国发展上游业还有很大的空间。

　　根据国土资源部2015年全国油气资源评价和储量公报，我国常规油气资源探明率分别不足四成和二成；我国油气资源区已颁发勘查开釆许可证进行工作的面积仅占其一半。我国和美国相比，二者有利的勘探面积相近，但是勘探投入相差悬殊。以每年完成的探井为例，美国1938—1998年，60年间平均每年完成8680口；而我国一般只有1000—2000口；投入最多的近10年，平均每年完成的也只有3464口。

　　我国东部油区，经过六十多年大规模开发，被认为是“老油区”，但即使在探井密度达到4平方千米一口井的辽河坳陷和济阳坳陷，近期仍有重要发现。胜利油田公司更是在济阳坳陷里创造了连续二十多年新增石油探明储量每年超一亿吨的不俗业绩。

　　认识一个地质体常常需要多次实践-认识-再实践-再认识过程，历时往往几十年。辽河兴隆台潜山内幕油藏，冀中牛东与廊坊河西务潜山油气田，是近年重大发现，三者都是40多年锲而不舍攻关的结晶。

　　我国的海域工作程度更低，渤海平均87平方千米、珠江口平均582平方千米才有1口探井。近10年，我国全部海域平均每年完成的探井也只有区区92口。

　　美国石油上游业的发展史，是“梅开二度”的历史。上世纪七十年代油气产量达到峰值，随后下降；九十年代后期，由于科技进步，“非常规油气”开发取得成功，油气产量双双再次回到峰值。近几十年来，美国80%以上的储量增长来自“老油区”，非常规油气增长主要也来自“老油区”。这个规律我们应该重视，在积极开拓新区、新领域的时候，千万不要忘了“老油区”的持续发展。当前，我国石油上游业正在努力攀登“第一座高峰”，同时，高度关注和汲取美国开发非常规油气的理念、技术和方法，以拓宽工作领域，提高工作质量，加快发展速度。

　　基于上游业“长周期”和油价有涨有跌的特点，以及我国石油上游业良好的发展前景，国家应利用“特别收益金”和低油价时期进口油气节省的部分款项，设立“石油勘探开发基金”，“以丰补欠”，保障石油上游业年年有足够的投入。

　　“引进来”与“走出去”

　　据国土资源部资料，山地、海域和戈壁沙漠地区的油气资源，在全国油气资源中分别占六成和七成多。对这些领域，自20世纪五十年代起就进行了艰苦卓绝的探索，苦于技术手段限制，成果不大，而且屡屡因突发自然灾害造成人员伤亡。

　　1983年起，石油部用“一亿吨原油包干”留成外汇，引进大型计算机、数字地震仪、测井仪等先进勘探装备，并雇佣法国和美国地震队和测井队，加强我国西部山地、大漠区的技术攻关。1989年中国石油天然气总公司以“两新两高”方针(即采用新工艺技术、新管理体制，实现高水平、高效益），展开了塔里木石油会战，以大山、大漠为主体的西部油区勘探开发进入了一个崭新阶段。

　　1982年1月，国务院颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，2月成立中国海洋石油总公司，加快了开发海洋油气的步伐。

　　改革开放使石油业多年“上山下海进大漠”开发油气的夙愿变成了现实，促进了油气生产。与此同时，通过合作，我们迅速缩小了与发达国家在科技及管理上的差距，初步熟悉了市场经济的运行规律，并逐步按此去改进和完善自己的资源经营和管理。

　　1986年起，我国先后颁布了《矿产资源法》《石油及天然气勘查、开采登记管理办法》及相应的细则。1987年我国对自己境内的油气勘查、开采活动实行依法登记和颁发许可证制度；1988年首次在自营区通过竞标选择项目作业者；1985年建立了全国油气储量评审制度……这些实践为日后的“走出去”打下了基础。

　　由于经济持续高速增长，国内油气产量增长日益难以满足需要。自1993年起，我国又一次成为石油净进口国。国家审时度势为石油业制定了“国内为主、国外补充”，“两种资源、两个市场”的发展方针，石油上游业开始“走出去”。截至2015年上半年，经过二十多年拼博，我国已在51个国家168个项目上作业，作业油产量2.9亿吨，权益油产量达到1.4亿吨。

　　无论是“引进来”还是“走出去”都不是一帆风顺的。

　　中石油塔里木石油会战，原期望很快拿下重大成果，实际上艰苦求索10年，才发现了克拉2大气田，连同中石化发现的塔河大油田，才算向国家交了一个初步答卷。

　　海域第一轮、第二轮对外合作区块招标得到国外石油公司的热烈响应。由于前几批探井没有取得理想结果 ，九十年代初期海域勘探出现了低潮。面对外国石油公司及其合伙人的质疑，笔者曾代表国家资源管理部门，以多家外国公司进行过工作并放弃的区块自营后发现一系列大油田的事实，回应道：“外国石油公司，尤其是那些大石油公司，勘探成果不理想的主要原因，并不是中国‘贫油’，也不是没有把好区块出让给他们，而是他们对中国石油地质规律有一个摸索和熟悉的过程，他们对中国油气资源进行技术经济评价的‘门槛值’远高于其本国的标准，因而纵然有油气田存在，也一时找不到或采不了。” 后来，海域实行对外合作和自营并举的方针，经过20年不懈努力，2010年，中国近海年产原油4160万吨，天然气98亿立方米，初步实现了建成“海上大庆”的目标。

　　实践证明，面对中国独特而复杂的石油地质条件，光有“洋枪洋炮洋办法”，不结合中国实际，不足以迅速地取得重大成果。“走出去”也相似，凡是在国内积累了丰富石油勘探开发实践经验的公司，或者自身虽无这方面经验却重视依托国内油田和相关研究院所的“中国智慧”和“中国方案”的公司，通常比单纯依靠外国专家的公司容易取得更好的成果。但是，在实践中，如对非常规油气项目的选择、对各种合同的条款，尤其是经济条款，我们应当深入调研，仔细推敲，避免落入陷阱，支付过高的“学费”。

　　“众人拾柴火焰高”

　　世界上没有相同的地质体、相同的油气田，也没有相同的含油气盆地。因而，每一次勘探开发实践都是探索和创新。历史悠久的石油生产国的经验表明：多一些实践主体，多一些不同的工作思路，走“众人拾柴火焰高”的发展道路，可以增加投入、降低风险、提高成效。

　　上世纪七十年代，随着工作程度的提高，我国石油上游业面临的工作对象日益复杂，“低品位”油气储量占比增加，为了提高经济效益和社会效益，在坚持科技进步的同时，也在不断地探索机制、体制改革。

　　位于我国中部的卾尔多斯盆地，是我国陆上面积仅次于新彊塔里术盆地的第二大盆地。1905年开始勘探，证明是一个油气资源丰富的油气区，也是一个以“低丰度、低渗透和低产”的“低品位”油气资源为主体的油气区。“井井有油，井井不流”是这里前七、八十年代生产状态的生动写照。

　　1973年，根据周恩来总理“支援革命老区，制定扶贫政策”的指示，石油主管部门加大了对延长油矿的扶持力度，期望为开发“低品位”油气资源另辟蹊径。1982年与陕西省共同为油矿制定了“自力更生，以油养油，积极发展，量力而行”的发展方针、“六五”末年产油15万吨的目标、实行“产量包干”和财政补贴政策，并动员全国各油田大力支援延长发展。1986年将直罗和下寺湾两个油田无偿划拨给延长油矿，以夯实其发展基础。对刚刚萌生的地方钻采公司给予了极大的关注，为避免重蹈美国石油业早期“掠夺式开采”的覆辙，建议陕北所有的钻采公司都纳入延长油矿旗下，实行统一管理。

　　1993年在“全民经商潮”席卷下，形形色色的投资者涌入陕北开发石油，十年间共打井21485口，2002年产油451万吨。其中，私人企业1039家，打井4473口，年产油约100万吨。由于矿业秩序混乱，浪费了资源又破坏了生态环境，2002年起国家有关部委与陕西省联手进行整顿，形成了14个县级钻采公司，和延长油矿共同组成集团公司。集团公司抓住了中石油、中石化和中海油在境外上市，实行“主辅分离”的历史机遇，实行“拿来主义”，充分利用“三桶油”的技术服务力量，在迅速上产量的同时大大提升了工作水平。2007年，原油产量突破1000万吨，成为我国第四大油公司。

　　同一时期，同在鄂尔多斯盆地工作的中石油长庆油田公司对“低品位”油气资源锲而不舍地技术攻关和经营机制体制改革，典型的例子是安塞油田和苏里格气田的开发。安塞油田是上世纪八十年代该盆地首次发现的亿吨级大油田，是一个“三低”的“低品位”油田。三家西方石油咨询公司均做出“无开采价值”的评价。然而通过技术攻关，最终成了年产油300万吨的大油田。苏里格气田是我国首次发现的万亿方级储量大气田，也是一个“三低”的“低品位”气田，初期认为开采价值极低。在持续技术攻关的同时采用“一加五”模式，构建“内部竞争”机制，即以长庆油田公司为主体，在统一部署、统一标准下，中石油其它五个单位参与开发，产量归长庆，经济收益六家按比例分配。在实施过程中，大量地使用了民企作业队，进度加快了，成本下降了，年产气量很快突破了百亿方。

　　在延长油矿、长庆油田公司和中石化华北油田公司的共同努力下，2015年鄂尔多斯盆地产油3779万吨，产气427亿方，成为我国第二大油气区。笔者2005年就曾撰文指出：是“资源、技术、油价和机制体制改革”共同创造了百年老油区近期腾飞的奇迹。

　　世纪交替前后，全国涌现了众多各种所有制的中小油公司。本世纪头4年，为了完成中石油和中国工程院油气发展战略课题，笔者曾对这些油公司进行了较为系统的调研，结论是：发展中小油公司有利于“低品位”资源充分利用，有利拿下“久攻不克”油区，有利于已废弃油气田“起死回生”，有利于开拓新的勘探领域，有利于增加就业岗位；有利于回收“落地油”。为了高效利用油气资源，国家需要由各类大、中、小油公司有机组成的“完整产业链”，而不是某个极端。其实，通过“引进来”，外国大、中、小油公司参与我国境内的油气开发，也是“众人拾柴火焰高”的一个组成部分。近期，全国两轮页岩气区块招标，新疆油气矿权改革试点，黔北页岩区块拍卖……表明改革还在路上，探索仍在继续。为了成功深化政革，以往实践中的经验教训值得汲取：

　　一是鉴于陕北十年“石油潮”走过的弯路，我国黄金、煤炭“有水快流”造成的恶果，石油矿权还应继续执行“特定矿种、一级管理”为宜，但可以“多级监管”。矿权放开的力度应与政府执政的能力相适应，避免重走“一放就乱、一收就死”的老路。

　　二要尊重石油上游业规律。引入业外资金，政府部门有责任引导投资者“由易到难”，一步一个脚印地向前走。全国页岩气第二轮招标，虽然中标公司承诺了128亿元投资，但是这些公司一上手就面对难啃的工作领域，迟迟见不到成果，客观上就会挫伤人们走“众人拾柴火焰高”发展道路的积极性。

　　“政企分开”

　　40年的改革开放，我们一直围绕建设“社会主义市场经济”，“发挥市场在资源配置中的(基础性)决定性作用”目标而努力。首先，通过“政企分开”，以石油部机关及隶属的油田单位、地矿部的石油勘查单位为基础，组建了中石油、中石化、中海油三大骨干油公司，培育了延长、中化等一批中小油公司，使市场有了企业法人和行为主体。其次，通过上市等措施进一步完善了现代化公司制度。经过几十年的努力，三大骨干油公司已经成为名列全球前列的跨国公司。其它油公司在油气开发中也正在发挥着越来越重要的作用。

　　在发展石油上游业过程中，人们日益感受到市场这只“无形的手”正在发挥越来越大的影响，同时却感到政府这只“有形的手”的作用发挥不够，不能“集中高效统筹全局，实实在在谋划未来”。

　　一是在一些全局性、长远性、关键性的战略问题上拿不出切实可行的路线图。

　　节约高效利用油气资源是中国的基本国策。但是自1988年撤消石油部以来，目前的政府主管部门在提高采收率、积极动用80多亿吨探明未开发石油储量(大体相当全国十年累计探明储量)这两个最现实的提高经济效益领域，基本没有作为。在稳定东部老油区这个战略问题上也局限于喊喊口号。在上游业的发展方向上，厘不清“战场与战场”、“阶段与阶段”的关系，抓不住实现高质量发展的“牛鼻子”，时而“煤层气热”，时而“页岩气热”，既不知彼，也不知已，致使规划的产量目标屡屡落空。

　　二是执行“国内为主、国外補充”，“两种资源、两个市场”发展方针缺少统筹与前瞻。

　　低油价时期，由于在技术上和政策上缺少预案，因而不能充分利用这个历史机遇，在多用国外油气的同时，积极进行供给侧改革，主动地、更多更有效地保存国内富集高产油气资源，夯实国家能源安全基础。

　　在“走出去”过程，没能帮助企业选准主攻方向，避免政治和金融风险。高油价时期，油公司过多的投资境外非常规油气项目，而且对项目合同的金融陷阱缺少研究和预设应对措施，造成了眼下“骑虎难下”的被动局面。

　　三是对国有骨干油公司领导干部的选抜、监督没有尽责。不过，十八大以来通过“打虎拍蝇”、“将权力关进制度的笼子里”，情况有了明显改善。

　　造成上述现象的原因很多，主要是对市场经济认识存在误区，忽视了“有形的手”的重大作用。现有的法律法规，对石油上游业的特性考虑不够，尤其对石油开发阶段缺乏调适能力。能源主管部门变动过分频繁，而且未能在认真分析历史经验教训基础上，用法律来确立新主管部门的职责和权力。机构重组时，原有主管部门的骨干很少进入新部门，影响了工作连续性。新的主管部门对石油业缺少系统深入的调查研究。

　　美国油气矿权管理自上世纪三十年代以来一直由内政部负责。最重要的油气生产地德克萨斯州由铁路委员会管理。有力地制止了“乱开滥采”，实现了“由大乱到大治”的转变。美国保持政府管理机构长期稳定，“重实不重名”的做法值得镜鉴。

　　2017年5月中共中央国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，进一步明确了石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。強调了在充分发挥市场作用的同时，要更好地发挥政府作用。

　　40年来，改革开放促进了石油事业不断发展，作为一名“老石油人”，获得感、幸福感和安全感都在增长。胜利召开的党的十九大，标志着建设中国特色社会主义事业进入新时代，开启新征程。在历史的关键节点，回顾走过的路，认真总结经验教训，有助于加深对十九大精神的理解，有助于十九大各项战略部署的落实。我坚信有着“爱国、奉献”传统的我国石油业，在新征程中一定会勇于探索，努力创新，为实现“两个百年”目标做出更大的贡献！

　　（作者系中石油咨询中心咨询专家）