有必要恢复并实施“煤成（层）气”独立矿种管理

　　近年来，随着我国煤层气产业的发展，几家煤层气企业在煤层气矿业权范围内发现了致密砂岩赋存的丰富的烃类气体资源（致密气），引起能源界高度关注。专家学者纷纷发表文章，阐述“煤系气”的成因和开发潜力以及开发理论与技术；山西省和安徽省等省区相继成立了煤系气工程技术研究中心和煤系气开发项目；国家科技重大专项“十三五”计划专门设立了煤层气、致密气、页岩气等三气合采项目。为理顺所谓煤系气资源综合勘探综合开发的法律问题，笔者在国家能源局资助的“煤层气产业发展障碍及对策研究”项目的实施过程中，对这一问题进行了深入调查和研究，形成如下意见和建议

　　为规范我国矿产资源勘探和开发，1986年，我国第一部矿产资源方面的法律——《中华人民共和国矿产资源法》颁布。1994年国务院发布的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》将“煤成气”首次列入矿产资源分类目录。鉴于“七五”期间（1986-1990）实施的国家重大科技攻关项目“我国煤层甲烷的富集条件及资源评价”取得的重大成果和业界专家学者的呼吁，1998年国务院发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等三个行政法规（简称为“三个办法”），在“煤成气”独立矿种名称中间增加了“层”字，“煤成(层)气”作为独立矿种被列入国务院地质矿产主管部门审批发证矿种目录。1996年，国务院批准成立“中联煤层气有限责任公司”（由原煤炭工业部、原中国石油天然气集团公司、原地质矿产部联合成立），国内工业界和政府部门普遍接受了“煤层气”概念。

　　自我国矿业权登记伊始（1998年）就将“煤成(层)气”登记成“煤层气”且一直沿用至今，事实上用“煤层气”的概念替代了“煤成(层)气”独立矿种的地位。从某种意义上讲，可以理解为“煤成(层)气”被简化为“煤层气”。在国家三部委批准的对外合作签署的煤层气产品分成合同中明确地表述为“煤层气：是指蕴藏于合同区内煤层和(或)邻近地层(包括上覆地层和下伏地层)中的以甲烷为主要成分的气体”，显然煤层气产品分成合同将“煤层气”涵义表述为“煤成(层)气”独立矿种的涵义。

　　依据《矿产资源法》及其“三个办法”等法规，建议国家全面恢复并实施以“煤成（层）气”为独立矿种的矿业权管理体制，允许煤层气矿业权人在其矿业权范围内可以依法综合勘探综合开发赋存于煤层、砂岩、页岩等地层中的煤成（层）气资源。新设置煤成（层）气矿业权依法优先出让给具有殷实技术、人才、经济、管理等实力和经验的企业，以保障资源的高效开发和利用。

　　鉴于我国探采分开体制来源于原计划经济时代的固体矿产资源勘探和开发模式，这种体制不仅不适用于流体矿产资源勘探开发，更不符合市场经济条件下煤层气勘探开发客观规律，建议依法全面实施煤层气资源探采一体化管理，允许煤层气矿业权人及煤炭矿业权人可按照探采一体化原则从事煤层气资源的勘探开发，不再办理试采许可。

　　依据《矿产资源法》及其配套法规关于矿业权排他性原则，建议支持煤炭采矿权人在其矿业权范围内实施以煤矿瓦斯综合防治为目的的煤层气（煤矿瓦斯）地面抽采及煤层气储量备案，支持常规油气矿业权人在矿业权范围内实施煤层气勘探开发和储量备案，建议煤炭采矿权人和常规油气矿业权人等均不再办理煤层气采矿权，避免因矿业权设置造成矿业权重叠从而违背排他性原则。

　　（作者系煤层气产业技术创新战略联盟专家委员会主任）