湖北气改新政后还收取接驳费吗？

　　经过半年多的公开征求意见后，近日湖北省物价局正式发布了《湖北省天然气短途管道运输与配气价格管理办法》（鄂价环资〔2017〕108号，以下简称“办法”）。一经发布，该办法迅速在全国引起了热烈反响，尤其是湖北省内的城市燃气企业高度关注其对收取接驳费以及利润指标的影响，纷纷研讨应对之策。

　　长期以来，国内天然气终端销售价格一直为“配售一体”，具有自然垄断属性的输配价格监管较为滞后，影响市场经济的发展。由于配气价格一直未核定、监管规则不健全、各地购销差价较大等因素影响，天然气终端销售价格一直不透明，部分地区价格长期偏高，与中央供给侧改革“降成本”的精神不符；同时，作为实体经济发展的重要能源要素，不利于经济发展。

　　2015年，中共中央国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出，天然气行业价格改革的目标是“管住中间、放开两头”，即气源和销售价格放开由市场形成，对属于网络型自然垄断环节的管道运输和配气价格则应严格监管。2016年，国家发改委出台《天然气管道运输价格管理办法（试行）》，建立了中游管道运输价格监管规则。2017年6月20日，国家发改委印发《关于加强配气价格监管的指导意见》（以下简称“国家指导意见”），指导各地进一步加强下游城镇燃气配气价格监管。

　　根据国家天然气的价改精神，此前，已有相当一部分地区开展了城镇燃气定价或成本监审，但配气价格难以得到“真实”数据，主要是由于城市燃气企业各业务的成本或费用边界不清晰，加之历史原因，成本构成较为复杂，如政府补贴未在成本中反映，或仅部分反映。

　　湖北省地处中部，经济水平处于中游，使用管道天然气的时间也较短，据统计，目前全省天然气年消费量不到50亿立方米，占湖北省能源消费总量的比例仅3%左右，也不到全国总量的3%，人均天然气消费量也只有全国平均水平的一半。湖北天然气市场比较有代表性，选择湖北试点推广执行的难度较小。

　　湖北方案与国家指导意见的差异

　　湖北地方办法是根据国家指导意见的规定制定的，同时又结合了湖北地方实际。国家指导意见浓缩为“配气价格十条”，就目前配气价格管理方面存在的突出问题，理清路子、开好方子，重在提出意见和思路。两者相比，主要差异如下：

　　一是关于两个文件的适用范围。湖北办法适用于省内短途管道运输价格和城市燃气配气价格监管，而国家指导意见只是为加强城镇燃气配送环节价格监管制定的，仅适用于指导各省制定配气价格。

　　二是关于核定成本的关键指标。湖北地方办法参考其他城市进行了细化和明确，如将60%的管网负荷率作为配送气量的核定原则，采用的是国家指导意见征求意见稿中的数值；营运资本按运行维护费的20%确定；明确将供销差作为标杆成本，并确定了与用户利益共享的计算公式即供销差率=实际供销差率+（规定供销差率-实际供销差率）÷2。在国家指导意见中，上述指标明确由各地结合实际确定，如福建省的配气管网负荷率确定为50%。

　　三是关于新通气城镇初始配气价格的制定。对于运用建设项目财务评价的原理，使企业在整个经营期取得合理回报的方法核定初始配气价格的对象，湖北地方办法是指“新成立企业投资建设的配气管网”，而国家指导意见是指“新建城镇燃气配气管网”，严格来说，前者是指新成立企业投建的管网，涉及法人主体，后者只是指新建管网，不一定是新注册企业。此举对分割出售特区经营权的现象可能起到抑制作用，较小的经营区域大多数情况下意味着难以实现规模效应，导致运行成本较高。

　　四是关于配气价格是否“同城同价”。湖北地方办法明确，配气价格以经营天然气配送业务的企业法人为基本核算单位，同一区域配气管网执行同一配气价格，有别于“同网同价”和“同距同价”；而国家指导意见提出，地方价格主管部门要厘清供气环节，制定区分用户类别的配气价格。《城镇燃气管理条例》规定，燃气销售价格应当根据购气成本、经营成本和当地经济社会发展水平合理确定并适时调整。因此，政府核定的配气价格是基础价格，据此调整的销售价格应区分居民和非居民销售价格，且地方物价部门应该予以监审和核定。

　　五是关于配气延伸服务收费监管。国家指导意见要求，凡没有提供实质性服务的，以及成本已纳入配气价格的收费项目，一律取消。城镇居民新建住宅，燃气工程安装费等纳入房价，不再另外向燃气用户收取。而湖北地方办法规定，推进燃气企业将燃气设施建设管理延伸至用户气表，由燃气企业统一投资建设、统一运行维护管理，拟一步到位，和目前一些地方修订后的燃气管理条例（办法）类似。在核定安装造价时应该将新建住宅小区和老小区存量房改造进行区分，或将存量房改造改为由政府指导下的市场议价。

　　新政中的“湖北特色”

　　湖北价改办法规定，城市燃气企业配气业务（不含接驳费）的全投资税后内部收益率不超过7%，将必然依据成本监审和配气价格结论倒推销售价格，直接限制售气收入，影响企业配气收益率。因此城市燃气企业应尽快从单一的供气服务商转型为综合能源供应商，或提供合同能源管理服务，或开展分布式能源业务，发展售气周边服务。

　　湖北价改办法规定，供销差率原则上按新建管网5%、运行3年（含）以上的管网4%确定。超过规定差率的，超出部分由燃气企业承担；低于规定差率的，降低的损耗由燃气企业和用户共享。据了解，1990年6月建设部颁布的《城市煤气企业升级考核标准》规定国家二级标准的企业“管道天然气的供销差率应控制在5%以下”，但实际上个别城市燃气项目甚至超过10%，且随着供气时间增加，管网设施不断老化，个别用户不诚信存在偷盗气问题，导致供销差率呈现递增趋势，硬性要求降低难度比较大，还需通过激励机制鼓励企业通过创新管理和技术手段降低供销差率。

　　湖北价改办法限定的7%的收益率不含接驳费，且规定“向用户收取费用形成的资产不计入有效资产”，因此产权属于用户的燃气管网工程安装费是可以收取的。国家指导意见明确，居民燃气工程安装性质的收费涵盖范围严格限于建筑区划红线内产权属于用户的资产，城镇居民新建住宅，燃气工程安装费等纳入房价，不再另外向燃气用户收取。因此，必须清理的是毫无实质性服务的收费如初装费、开口费、增容费、分摊费、红线外配套费用等，一律不得收取。需要规范的是红线内产权属于用户资产的建设工程安装费（含小区业主共有和专有资产设施），尽管有市场化改革趋势，设计、安装、采购等由用户自行负责，但是城市燃气企业也可以以市场主体参与。

　　湖北价改办法规定，有效资产包括市政管网、市政管网到建筑区划红线外的管网资产、建筑区划内产权属于燃气企业的管网资产、管网区域内自建自用的储气设施资产，以及其他设备设施等相关资产，且特别强调配气管网包含延伸至农村的管网。

　　湖北价改办法规定，建筑区划内按法律法规规定由燃气企业承担的运行维护成本计入准许成本。早在2007年，根据《湖北省燃气管理条例》，湖北省住建厅制定的《关于明确管道燃气设施维护管理责任范围的通知》就明确，一是非居民用户和燃气计量表设置在住宅内的居民用户，其燃气计量表尾阀和阀前燃气设施由燃气经营企业负责运行、维护、更新和管理；燃气计量表尾阀后的燃气管道和燃气器具由用户负责使用、维护、更新。二是燃气计量表设置在居民住宅公共部位的，以燃气管道进户墙内侧阀门为界，室内阀门前的燃气设施由燃气经营企业负责运行、维护、更新和管理；室内阀门后的燃气管道和燃气器具由用户负责使用、维护、更新。因此明确运行维护成本计入准许成本，有利于各地进一步明确清晰与用户的产权范围与安全监管责任，确保燃气设施安全运行。

　　湖北价改办法还明确，厘清属于网络型自然垄断环节的配气价格，规范配气收益，既为减轻用户用气负担，也为未来配售分离、配气管道的第三方开放打下基础，未来有可能出台以“用气大户”为突破点的配气管道公平开放、售气端多元竞争的相关配套政策。今年9月，管道气和LNG已经在上海石油天然气交易中心开始了竞价交易，各城市燃气企业被迫参与竞买高价气，否则“无气可用”，对于尚未建设LNG储气设施以及只有单一管道气源的企业来说，在政府力主降低实体经济能源成本的政策要求下，采购气价高企，销售气价又不能向下游疏导，又出现了新的气价倒挂现象，无疑会加重城市燃气企业的负担，不利于开发下游终端客户。因此，一方面在上游气源单一不具备市场化竞价的地区政府应建立按采购气价一定幅度内波动的同向顺价调整机制，另一方面城市燃气企业应做好将客户服务和管理部门转型为独立服务公司的准备，以适应未来客户服务市场开放的可能。

　　面对“价改新政”，建议城市燃气企业尽快降低工程安装门槛，加大管网覆盖率，提升销气规模，扩大有效资产，以确保合理收益。办法明确“未实际投入使用的资产、资产评估增值部分”不计入有效资产，部分民营燃气企业通过“一纸特许经营协议”随意铺设管道不供气运营，靠倒卖燃气特许经营权获取高额回报的时期已一去不复返了。

　　城市燃气企业和相关政府部门

　　要调整经营及监管思路

　　在中央深化改革的大背景下，城市燃气企业和相关政府部门都要顺应“价改新政”，调整监管思路及经营思路，确保燃气市场健康、有序、持续、快速发展。

　　第一，面对数量众多的地方城市燃气企业，难以“一刀切”，且要协调省级、市县政府、城市燃气企业和终端用户多重利益诉求，新的交叉补贴难以避免，建议市（州）县价格主管部门充分听取各方意见，并根据该办法尽快出台详细的实施细则和成本监审实施办法，在调整居民和非居民用户配气成本分配比例时统筹考虑成熟地区和新建地区、城市和乡村，比如可将农村“煤改气”的配气价格单列出来。

　　第二，针对燃气安装工程市场化改革趋势，建议建设部门、物价部门、房管部门根据地方发展实际，将新建居民小区和老小区存量房改造建设成本单独核算，联合出台有关办法，给予区别的收费指导意见，特别是实施责任主体、设计施工以及关键材料的准入门槛、工程建设安全监管、运行安全监管、运行维护费用等。燃气属于易燃易爆品，有别于水电物业等其他公共服务市场，在市场化改革的同时且不可忽视安全监管的重要性，更要发挥社会专业力量，共同确保燃气建设市场安全，促进天然气市场又好又快发展。

　　第三，目前城市燃气企业有安装业务、售气业务、增值业务等，由于政府监管仅限于配气价格，配气收益之外安装、售气收益理论上不应受限制。如果燃气公司的配售继续捆绑下去，则全部捆绑业务必须一起接受“收益率不超过有效资产7%”的限制。因此，城市燃气企业必须进行配气、售气、接驳、增值业务板块的财务分离，使成本核定更规范化、透明化，避免“一本账”。

　　第四，城市燃气企业要提前梳理规范配气延伸服务收费项目和收费标准。根据《湖北省定价目录（2016版）》该类费用指的是具有行业或垄断性质的技术且与主营业务相关的除配气价格之外服务费，例如工程安装、检修维护费等。凡没有提供实质性服务的，以及成本已纳入配气价格的收费项目，建议取消。收费偏高的要及时降低，收费“偏高”则指的是价格明显高于成本利润的情况，例如价格高出成本50%以上。

　　第五，税后收益率不超过7%是基于有效资产来界定，燃气企业将忽略甚至压缩非有效资产规模，不利于企业履行社会责任。办法明确“未实际投入使用的资产、不能提供资产价值有效证明的资产”不计入有效资产。比如流动资产，企业会减少流动资产，减少负债和应收账款，不愿意利用财务杠杆的作用；比如无形资产，企业会忽略技术专利、商标等无形财富的价值；比如企业投资的建筑区划内共有资产部分、在建资产以及配合市政建设需要建成而暂时未使用的资产，这些难免会引起燃气企业的回避甚至是消极应对。

　　(作者均供职于华润燃气公司）