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《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（下称《意见》）从国家能源战略的高度对油气体制改革进行部署，为能源法律转型破除障碍。《意见》以竞争市场构建为轴心，在多个领域大力推进市场放开，并对油气法律制度作出了设计安排，我们也能从中看到法律制度的变革走势。
放开一：勘探开采业务
近年来，我国油气储产量上升缓慢，存在大量探明而未动用的储量，而且国有能源企业亦无力或是无意愿进行新区新领域的开拓，如果不进行油气体制改革势必会影响能源安全进而无法助力经济快速健康发展，因此向社会资本开放油气行业势在必行。本次《意见》的首要任务就是打破国有企业在油气上游领域的垄断局面。
放宽主体限制。《意见》是自1998年油气产业重组后，国家首次以战略形式撬动国企垄断地位，为民营资本投资油气上游业务打开闸门，同时也为《矿产资源法》的转型指明方向。《矿产资源法》的修改应该以能源战略为指导，尽快赋予国有企业和民营企业勘探开采油气资源的平等身份。
实行矿权招标。此次《意见》明确规定矿业权出让制度，有助于矿业权审批取得向竞争取得转变，为民营企业取得矿业权提供条件。但是，对于矿业权出让的范围，《意见》采取了回避的态度，并未明确出让制度是仅限于新设矿业权，还是同样适用于既有闲置矿区的矿业权。
矿业权出让的范围问题是油气改革的重点、难点、争点，直接关系到改革的力度、深度、广度，对于油气改革的成败具有决定性影响，期待后续的政策、立法能够对这一问题加以明确。
规范矿权转让。《意见》允许油气企业之间以市场化方式进行矿业权转让，是对现行法律制度的重大突破。1996年《矿产资源法》禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利，将矿业权完全等同于行政许可，忽略了矿业权的财产权性质。可转让性和可获利性是财产权的基本特征，《意见》的规定有助于还原矿业权的产权性质和油气资源的商品属性，为矿业权市场的建立奠定基础。其实，2000年国土资源部出台的《矿业权出让转让管理暂行规定》中就有允许矿业权限制性转让的内容，但该文件仅为部门规章，立法层级较低；2007年颁布实施的《物权法》将探矿权、采矿权规定为用益物权，以国家基本法的形式肯定了矿业权的财产权性质。《矿产资源法》应该遵循《物权法》的立法逻辑，把握油气体制改革契机，打破矿业权的转让禁锢。
强化退出机制。长期以来，我国缺少对矿业权退出机制的执法监督，为企业“圈而不探”留下空间，带来矿区大量闲置、探采效率低下的积弊。此次《意见》再次强调了矿业权退出机制，有助于降低交易成本，促进资源优化。矿业权退回之后应适用上文提及的矿业权出让制度，允许符合条件的企业竞争取得，提高能源效率，增加油气供给。
放开二：管道网络准入
目前，“三桶油”控制主干管网，构建垄断格局，使得上游矿业权竞争取得丧失意义，导致下游竞争不公和垄断寡头掣肘，阻碍价格机制和供求机制作用发挥，抑制市场转型步伐，造就产业发展瓶颈。正因如此，打破管网垄断、实现管网准入，成为本轮油气体制改革的重要任务。《意见》对油气管网准入的法律制度设计包括管网公平接入和管网逐步独立两个方面：
管网公平接入。此前，国家发布的一系列规定为民营企业的公平接入提供了条件，但是，现实中我国管网运力情况冷热不均，如果上游垄断格局不打破，那么就没有新的用户需求，向第三方主体开放管网只怕是空言，该办法至少到目前还难以发挥预期的推动产业发展和改革的作用。本次《意见》要求管网运营企业为所有用户提供运输服务，确实是为各类企业公平接入管网提供了机会，但不得不说的是，在我国管网建设滞后、管网运力不足的现实情况下，如何实现接入、践行公平，还有待于法律规范的进一步细化。
管网逐步独立。管网中立是实现公平接入的必由之路，只有首先切断管网运营企业与上游和下游企业之间的利益粘连，由独立第三方单独经营管网运输业务，才有可能在遵循自然垄断规律的情况下实现运力资源的公平分配。尽管《意见》的要求为管网环节的分拆指明了方向，但就分拆的路线图、时间表，以及分拆后管网企业的性质、业务范围等问题，《意见》并未明确规定。
放开三：石油进口销售
国有企业独享原油进口权和成品油销售权，垄断石油下游业务，排挤民营炼化企业，阻碍产业转型步伐。针对这一问题，本轮油气改革提出放宽对原油进口权和成品油销售权的限制。
原油进口权。2002年原外经贸部出台的《原油、成品油、化肥国营贸易进口经营管理试行办法》规定，国家对原油、成品油进口实行国营贸易管理；允许非国营贸易企业从事部分数量的进口；国营贸易企业和非国营贸易企业以外的其他企业，不得从事原油、成品油进口业务；国营资质企业进口数量无限制，非国营进口资质企业受到进口配额限制。事实上，非国营进口配额十分有限，仅为总进口量的一成左右。
成品油销售。此次《意见》对原油进口权、成品油销售权的放开，为石油产业下游竞争性市场的建立提供了条件。民营炼化企业不仅可以摆脱原料限制，而且可以自行销售石油产品，从而能够与国有企业展开有效竞争，推动能源效率的提升和油品质量的提高。
放开四：天然气终端市场
近年来，围绕着特许经营权问题，天然气终端市场争议不断，争点聚焦于工业点供、工业直供是否侵犯特许经营权。针对终端市场，本次《意见》提出完善特许经营办法，推动天然气管网输配分离、城市燃气管网配售分离、基础设施公平准入，创造由终端用户自由选择供应商的市场条件，减少行政干预，形成终端市场的竞争环境。尽管《意见》对健全天然气终端竞争市场提出宣誓性要求，但未就如何解决特许经营与点供、直供间的争议做出具体安排，后续立法仍需对特许经营问题加以详细规范。
特许经营的目的在于追逐效率，效率提升的前提在于有效竞争。正是因为企业经营比政府管理更具效率、单独经营比市场竞争更为高效，所以政府才允许企业垄断经营城市管道天然气，赋予其特许经营权。特许经营确有助于克服行政管理积弊、落实自然垄断要求、防止管道网络重叠、降低社会成本支出，但也可能带来竞争机制受阻、垄断弊病彰显的问题，现实中部分企业利用特许经营的“尚方宝剑”，拖延引进管道天然气、怠于建设城市管网、疏于管理天然气业务，热衷于牟取垄断暴利，不仅降低了公共服务质量，而且拖累了能源效率提升。为解决上述问题，某些地方政府重复授予特许经营权，意欲在管道天然气环节引入竞争机制，但却违背了自然垄断要求，违反了经营协议约定，引发争议不绝，并不可取。竞争机制构建期待更为适当的方式。
放开点供应成为促进有效竞争，激活终端市场的路径依赖。如果说自然垄断的经济特性决定了管道天然气的单独经营，那么供应方式的差异竞争就提供了市场构建的现实出路。作为一种替代性的天然气供应方式，工业点供无需重新铺设管线、不会带来社会成本增加，并不违背自然垄断的单独经营要求，且其与管道天然气之间的竞争有助于提升能源效率：一方面，面对市场竞争压力，管道天然气企业将会自发改善经营管理，降低运营成本，提高服务质量，放弃初装费用，否则必将被市场所淘汰；另一方面，工业点供能够创造终端用户自由选择供应商的市场条件，推动天然气价格市场化转型。与此相适应，立法应将特许经营限于管道天然气，赋予工业点供合法地位，为天然气终端竞争市场构建提供法律依据。
此外，还需要注意两个问题：一是上游气源问题。不可否认，工业点供在创造终端竞争市场的同时，也为上游企业扩展垄断优势提供条件。假如无法解决气源供应，那么管道天然气难以展开有效竞争，必将处于劣势地位；相反，控制气源的国有企业却可以利用工业点供创造的条件，将其垄断优势传导至终端市场。因此，终端市场的放开必须以上游放开为前提，以气源多元为条件，以垄断规制为依托，否则必将再次成为国有企业扩展垄断的绿色通道。二是工业直供问题。与工业点供不同，工业直供需要重复铺设管线，造成社会资源浪费，违背效率提升目标，应将其认定为侵犯特许经营权的行为。
放开五：油气价格管制
价格激励构成市场经济的基本激励，价格竞争成为市场形成的基本表征。我国成品油和天然气领域长期实行的政府定价、政府指导价，偏离市场供求，抑制投资激励，拖累效率提升，亟待制度转型。本轮油气改革对竞争环节政府定价做出转型决策，明确提出放开成品油和天然气价格。
放开成品油价格。我国成品油价格常年实行政府定价或政府指导价，2008年国家发改委出台《石油价格管理办法（试行）》，规定汽、柴油零售价格和批发价格，以及供应社会批发企业、铁路、交通等专项用户汽、柴油供应价格实行政府指导价；国家储备和新疆生产建设兵团用汽、柴油供应价格，以及航空汽油、航空煤油出厂价格实行政府定价。
放开天然气价格。
如果说政府管制以解决市场失灵为动因、以降低交易成本为目的，那么油气价格管制就应该以自然垄断环节为界碑。油气价格管制的本意在于遏制自然垄断所带来的市场失灵问题，但我国油气政府定价已经突破了管网运输等自然垄断环节，扩展至竞争环节的成品油和天然气产品。多轮油气价格改革均聚焦于政府定价的数额调整，却忽略了价格管制的原始初衷，是故雷声大、雨点小，事倍功半。
价格管制的放松必须以油气商品属性的回归为起点，以国企垄断体制的破冰为机遇，以产业市场转型的提速为依托，配合油气竞争性市场的建构，方可彰显其意义。
《意见》已经为下一轮油气体制改革指明了方向，但政策文件毕竟不能代替法律规定。如果将能源法律革命视为能源战略决策的执行者，那么法律制度转型则构成中央改革意见的定型器。法律制度的设计者应该把握改革契机，及时启动修法进程，适时固化改革成果，为民营资本投资扫清障碍，为油气市场建构奠定基础。唯有如此，方能充分释放油气领域的巨大潜力，顺势助推中国的新一轮能源革命。
(作者供职于阳光时代律师事务所)
