天然气利用意见值得称道也有遗憾

　　《利用意见》将使城镇、工业、发电、交通等四大领域用气呈现出蓬勃发展态势。尽管有些规定能否落实有待观察，其当前要义在于明确了清洁能源发展支持什么禁止什么，态度明了，路线正确。

　　7月4日，十三部（局）委联合下发了《加快推进天然气利用的意见》的文件（下称，《利用意见》）。此前在5月份中共中央、国务院下发了《关于深化石油天然气体制改革的指导意见》文件（下称，《体制意见》）。此二者一个关乎天然气行业终端改革、一个关乎油气行业体制改革，《利用意见》可称得上是《体制意见》的姊妹篇，或者《利用意见》是《体制意见》的操作版，因为后者是一个纲领性文件，基本上是原则性的规定，而前者则围绕着天然气消费侧提出一些相对具体的要求。两份文件在中国油气发展史上的重要意义不容置疑，特别《利用意见》对城镇燃气、工业燃料、天然气发电、交通燃料等四大领域会起到有力促进作用，可能使之呈现出蓬勃发展的态势。

　　但笔者还是不得不指出，两份文件都或多或少存在一些遗憾，《体制意见》因为未能面对油气体制中的深层次矛盾和问题，所提出的改革方案缺乏针对性，谈不上实质性的改革。《利用意见》针对天然气消费侧（或终端）存在的问题，提出的解决方案，基本上属于问题找得准确，措施定得得当，但有些措施过于原则，有些措施是将矛盾推向地方政府，或者有些措施实施的路径不可操作。

　　《利用意见》特别值得称道的地方，笔者认为有以下几点，第一，终于重视北方清洁采暖问题。长期以来，北方各大中城市普遍采用燃煤锅炉或燃煤热电厂集中供暖，锅炉吨位大，空气污染严重，但由于属于民生工程，牵一发动万家。环保部门始终未敢触及这部分，致使供热污染成了城市最大的污染源。《利用意见》提出禁煤锅炉，利用清洁能源供暖，终于挑明政府心病，催促政府重视现实问题；其次，提出对煤改清洁能源实行考核机制。建立对地方党政机关问责机制，实行“党政同责”，将清洁能源的利用提高到政治责任的高度，不论政府官员是主动接受还是被动接受这一政策，一旦与政绩挂钩必将引起官员们的高度重视。但要使政府部门在工作中有法可依，有规可循，还应配合出台或修订一系列的法律法规，如《环境保护法》、《清洁能源法》、《反垄断法》、《能源监管法》等；第三，重视天然气基础设施的建设。提出简化优化行政审批事项，消除各种壁垒。提出合理的用地政策如优先划拨、鼓励出让、租赁方式，这对当前天然气基础设施存在的行政审批难、市场准入难、建设用地难等三大难题的解决十分有利。

　　《利用意见》既值得称道又值得批评的是关于“建立用户自主选择资源和供应路径的机制”的政策，毕竟在特许经营权20多年“一贯制”和在城网公司“一统天下”的现实下，能有如此提法也是一次破天荒的事情，这是值得肯定之处。但相关实施路径笔者不能苟同。如文件规定用户可自主选择气源，但应当符合当地天然气规划，并要求地方政府统筹协调给予支持。各地城镇特别是县级以上大都有燃气发展规划，规划当然是管网供应，冬季调峰才用LNG。现在煤改气的工业燃料采用LNG点供，不符合规划，地方政府如何统筹协调给予支持？再则文件要求企业应按照《城镇燃气管理条例》取得燃气经营许可证后方供经营供气。城镇燃气许可制度一是基于城市“管网”，属于“网供”；二是基于“经营”二字，是发生商业买卖行为。LNG点供自购自供自建自用，为何需燃气经营许可证？这符合当前简政放权减少体制成本的政策要求吗？近两年方兴未艾的LNG点供是在地方政府的默许下，暂时利用了许可制度与雾霾问题需迫切解决的模糊空间，LNG点供行业已意识到，煤改气最大的风险在于特许经营许可制度。现在《利用意见》规定的既要符合燃气规划又要取得合法燃气经营许可证，这一操作路线使点供合法化可能比过去难度更大，因为文件更清晰化了原来的模糊空间，这对煤改气行业将是致命一击。经营许可制度不仅是对工业燃料领域造成障碍，对村村通亦如此，因为县城城市天然气公司在与政府签约时，约定的经营范围往往载明“全县境内”，所以如不解决特许经营权问题，文件规定的“允许有序竞争”“用户自主选择资源和供应路径”等政策难以落实，特许经营权问题宜从源头上解决，即谁立法谁修法。

　　此外，《利用意见》提出的强化财政和投融资支持政策也有待商榷，投融资政策是产融双方的行为，与政策导向有关，但与政府职能无关，财政支持则是一种政府行为。中央政府虽有号召但无财政付出，寄托于地方政府执行效果会大打折扣，政策落实与否取决于地方政府的财力和党政一把手对环境与能源的认知程度。在天然气与煤、油的经济优势不在或较弱的情况下，还应利用行政手段和市场机制，降低天然气价格，再加严格环保政策，才能促进天然气利用全面持续发展。

　　尽管有些规定能否落实有待观察，《利用意见》当前最重要的意义在于明确了清洁能源应该发展的领域，支持什么禁止什么，态度明了，路线正确。如对交通燃料实行以气代油，关注城市公交、重卡和船舶清洁化，这些在目前的社会生态环境下当属不易。其实行业从业者并非要依赖补贴政策，只要行政行为不造成伤害也算是一种支持，政策上大力提倡则更应被赞。近几年来受电动汽车的政策影响，有些地方政府倾尽财力支持电动公交车，无端禁止天然气出租车，如太原市全面禁止天然气出租车，于法于情都是不应该的事情。

　　（作者系陕西燃气设计院院长）