建立开放视角的石油安全观

　　中共中央、国务院日前印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（下称《意见》）从全产业链入手深化油气体制改革，意味着我国新一轮油气体制改革大幕即将全面拉开。 如何理解《意见》？它将对油气行业改革产生怎样的作用？本报记者就此专访了全程参与《意见》制定的油气改革专家、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长郭焦锋。

　　实质推动油气整体改革

　　中国能源报：《意见》出台对推进我国油气行业改革有何深意？

　　郭焦锋：我认为，这次《意见》全方位、实质性深化了油气领域改革。对加快推动我国整体能源革命和能源体制改革，构建适应市场化发展需求的现代石油天然气新体系，促进石油天然气行业健康有序发展，保障国家能源安全都有非常重要的作用。

　　《意见》将“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念作为指导原则，意味着今后油气领域改革必须重构石油天然气体系。首先，无论石油市场交易体系建设、多元化市场主体引进，还是市场运行机制、法律法规完善等都需要创新改进。其次，石油领域上中下游各环节必须要通过改革实现协调发展，只有这样才能实现降本增效。第三，石油天然气属于化石能源，而天然气是化石能源中最清洁、最绿色的一个能源品种，改革意味着应重视发展天然气。第四，我国石油对外依存度目前已经超过60%，天然气也超过30%，未来我们需建立一种开放条件下的国家能源安全观。此外，必须通过石油天然气的勘探开发和有效利用，推动一些偏远地区、少数民族地区、贫困地区经济发展，让这些地区也共享石油天然气发展收益。

　　中国能源报：《意见》指明了什么样的改革方向？

　　郭焦锋：上游勘探开发要有序放开，目前从探矿权到采矿权、从非常规到常规、从国内到国外正在有序逐步放开，随着矿权流转制度和区块退出机制的建立，将进一步推动上游有序放开。中游要逐步放开。在具备条件的地方或领域，实现运输与销售业务分离，如天然气长输管网运营独立，然后逐步向省级管网推进，进而从天然气向石油领域推进，推进中游适度放开。而下游领域无论是天然气还是成品油的销售，包括原油的进口、成品油的进出口等都要在一定的市场规则下全面放开。

　　此外，就价格改革而言，按照“管住中间，放开两头”的政策方针，价格也将按照市场化原则逐步放开到位。成品油价格放开可能会很快提上议程，天然气价格也会很快会放开，而管输价格会由政府制定、有效监管。

　　基本时间表已确定

　　中国能源报：《意见》并未全文发布，您认为这是出于什么考虑？

　　郭焦锋：新华社新闻通稿基本概括了油气改革总体的改革方向，相当于一个框架性的改革思路，同时也明确了改革方向和总要求。事实上，《意见》全文已经下发到相关职能部门，之所以没有公开发布全文，我认为可能是让各部门根据中共中央国务院要求，有一定时间领会、理解，并做一些配套文件的提前准备。

　　中国能源报：作为一个顶层设计方案，《意见》并没有提出具体的执行时间表或明确的改革目标，会否弱化其未来的执行力度？

　　郭焦锋：我认为，有些时间表还是相对明确的。例如，《意见》中的“到2017年，竞争性领域和环节价格基本放开；到2020年，市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立”，就是价格改革推进的一个时间表。石油天然气改革要与管网改革相匹配，按照上述时间安排，就得加快推进管网领域的第三方准入，而这必然要求加快上游领域改革。所以油气改革其实已经确定了一个基本时间表。

　　近两年我国能源领域整体推出了不少改革方案，油气领域的改革也要配合其他领域推进。有些领域如价格改革、国企改革等推进不了，油气领域改革可能也难以开展。而放开油气的上游或下游环节，也可以促进电力领域改革。油气领域产业链很长，近两年不少细分领域也都相继推出了一些改革举措。我认为，接下来的配套细则将会对方案进行全方位的补充和完善，有些具体的改革要求和时间表也会进一步明确。

　　“国”、 “民”同进

　　中国能源报：八项重点改革任务中“矿权改革”是大家重点关注的一项内容，其吸引社会投资积极性的程度取决于什么？

　　郭焦锋：上游原来推动的是探矿权改革，这次方案提出来的是矿业权改革，概念是不一样的。矿业权包括探矿权和采矿权，今后在采矿权改革方面可能会有较大力度。采矿权如果能“卖”给社会资本，对央企而言将是解脱。另外，在油田服务方面要培育第三方机构，让更多的社会主体进入勘探开发领域，对央企也会是一个很好的激励。

　　这项举措对民营油企的吸引力大小取决于民营企业的资本实力和技术能力。据我最近了解，已经有不少民企在注册公司，开始为进入这个领域做准备工作了。

　　中国能源报：“深化国有企业改革”将对石油央企产生什么样的影响？

　　郭焦锋：真正对石油国有企业影响比较大的还是2015年中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》。按照《意见》提出的改革思路，最重要的是要盘活国有资产，提升国企活力，用市场化理念，按照资本运营的方式推动国有企业改革，我认为，这个思路应贯穿到上中下游整体改革中。油气领域的国有企业改革是一个上中下游服务价格的改革，所以也属于体制革命的一部分。这意味着国企组织机构将会重构，接下来也需要在法律建设层面提出一些要求，希望《意见》方案出台后尽快推进。

　　石油国有企业有强大的技术力量和资源，如果能按市场原则重新整合资产，优化配置国企的产业结构，这是好事。我认为《意见》将利好石油国有企业。