新政下的天然气发展与改革再思考

　　国家能源局近日发布了《关于加快推进天然气利用的意见（征求意见稿）》（下称“意见稿”），对天然气的定位、存在问题、发展目标、政策配套方面提出详尽意见。加之之前国家发改委发布的一系列关于天然气价格改革的政策性文件，无疑对几年来萎靡不振的天然气行业是利好之举。但将其称之为“久旱逢甘霖”可能为时尚早，称之为“一丝春意”更为妥当。回顾这几年天然气发展，深知这些文件落实不易，“倒春寒”会不会出现？这种担心并非空穴来风，针对天然气发展与改革，意见稿涉及的中央强力部门之多，支持政策之广是前所未有的，落实难度也应是前所未有的。近几年政府曾发布过不少清洁能源利用、提高天然气比重方面的文件，事实上，收效甚微，为何？反思过去，从制度上法律上保证这些文件的落实是当前最重要的事情。同时，文件中某些政策细节也有待商榷。

　　一、 体制机制改革是关键

　　“意见稿”指出天然气利用存在的四大问题：定位不明确、体制机制亟待改变、支持政策不完善，以及季节调峰保供难。体制机制是四大问题中最关键的问题，天然气是一种低碳、优质、高效的能源，这几年增速放缓，发展艰难，其中有整体经济低迷的因素，但更多为现有体制机制不能满足当前产业发展需要。

　　体制问题最根本的是行政体制。横向看能源管理的行政体制，虽有国家发改委、能源局主管，但政策约束力不强，行政统管能力差。2010年成立的国家最高层次的能源决策、协调机构——国家能源委员会，位高权不重。行政体制造成了我国目前的能源战国时代，煤炭、石油、光电、风电各唱各调；纵向看，地方利益不能使政令畅通，中央要环保，地方要产值。能源项目的审批制度也是阻碍天然气发展的重要原因，主管部门太多，职能交叉手续繁琐，权力寻租空间大，制度性交易成本大，致使加气站、点供等项目建设难、运行难。

　　还有政策的连续性问题。每届政府都需要政绩，都要别出心裁彰显施政水平，天然气汽车发展的遭遇是最明显体现。“十五”、“十一五”期间科技部将CNG天然气汽车、LNG重型商用车和LNG公交车分别列为国家863科技攻关计划。政府、汽车制造企业、加气站业主投入巨资，在CNG天然气汽车即将步入正道和LNG车辆刚刚起步之时，科技部新一轮领导科技创新的政策导向却变成了发展电动汽车，天然气汽车不能列入新能源汽车，与电动汽车享受的政策待遇成冰火两重天。太原、石家庄等城市更是明令天然气出租车必须更换为电动汽车。

　　在天然气市场发展机制上，下游城镇燃气特许经营权是又一个制约因素，这是目前LNG点供发展的最直接障碍。意见稿要求打破垄断推进市场化进程，破除影响天然气产业健康发展的机制障碍。由于历史原因，我国天然气产业上、中游为大型国有公司垄断，下游市场如城镇燃气实行燃气特许经营权制度，实质上也是垄断，垄断经营限制了行业发展。如这两年因LNG供应宽松，沿海一带价格低于管道气，无须接驳费，服务方式灵活多样，对一些工商业用户和远离天然气主干管道的小城镇点供吸引力大，但因特许经营权问题不断引起法律纠纷。垄断经营的前提是管输，点供离开管道，是需方和供方的自愿行为。其好比城市虽有自来水管道，但不能不允许桶装水进家庭，大学虽有学生食堂，但不能不允许大学生叫外卖。2016年我国天然气消费量增速有望达到两位数，LNG点供立下了“汗马功劳”。LNG与PNG（管输天然气）是交相辉映的两种天然气供应形式，和谐发展、有序竞争十分必要。但是发展LNG供应，必须打破现有特许经营权制度。

　　行政监管机制不完善，地方政府对城镇燃气管网的监管形同虚设。垄断经营逐级加价，价格是压垮天然气多年来快速增长势头的最后一根稻草。天然气不断被边缘化，甚至有人指出“中国的天然气时代或被逾越”。国务院和发改委规划的“十三五”末天然气利用的比重由现在的不足6%提高到10%、年天然气消费总量4000亿立方米的宏伟蓝图因此难以实现。

　　“意见稿”针对天然气利用存在的现实问题，提出了环保政策、财税支持政策、土地供应模式、审批制度、研发创新等方面的意见。这些意见涉及到发改、财政、环保、住建、交通、工信、国土等众多强力部门，中央部门之间的协调难度大，中央与地方协调难度大，涉及到财政支持难度更大。没有一个更强力的统管部门，不从体制上改革，再好的政策也可能成为“水中月，镜中花”。没有法律，政策的持续性就难以保证。因此，如何理顺体制关系、健全法律体系，这是下一步能源改革最关键的问题。我国天然气市场仍处于初期发展阶段或者培育阶段，是一个较为脆弱的行业，市场化条件尚未成熟，依靠行政体制和法律体系推进天然气利用尤为重要。为此笔者建议，设立有实质性权力的国家能源管理机构和能源监管机构，从顶层设计着手，强化天然气产业的行政管理和监管；制定我国的天然气法案，严格环境保护法案，依法保护天然气产业健康有序发展。

　　二、 定位为主体能源，先要消除认知偏见

　　无论是意见稿，还是近日刚发布的《中国天然气发展报告2016》均提出，要“将天然气发展为中国的主体能源”。在目前可再生能源不能规模化利用的情况下，三大化石能源中，唯有天然气最为清洁简便。全球天然气利用比重已达24%，我国仅为5.8%。经过几十年努力，无论国内气田的开发，国外管输天然气的引进，还是相关基础设施的建设，我国已完全具备大规模利用天然气的条件。加之目前全球LNG供大于求，价格低廉，为我国迎来了天然气发展的窗口期。有效治理我国大气环境污染，将天然气培育为主体能源，这是现实需要。但不能不看到，我国长期以煤为第一大能源、石油为第二大能源的现实，惯性的思维方式和利益冲突导致了认识上的偏见。

　　煤炭（煤电）领域的一些专家认为“煤改气氮氧化合物的排放不但不会减少反而增加”、“煤发电比天然气发电清洁”等。从物质理化指标看，天然气相较于煤炭，清洁性毋庸置疑，天然气本身并不产生氮氧化物。所谓“燃煤锅炉（或煤电厂）的排放氮氧化物低于天然气”，其实并没有可比性，前者是经过了末端处理才可能达到的效果。根据有关资料介绍，氮氧化合物的生成温度约在1000℃，目前天然气燃烧技术在降低氮氧化物排放方面已有改进，如采用低氮燃烧，分段燃烧控制温度等技术进行燃烧过程控制；采用催化还原法（SCR）和选择性非催化还原法（SNCR）等技术进行末端处理，可完全将天然气燃烧的氮氧化物排放控制在合理水平。

　　当前在交通能源领域，电动汽车正不断“挤压”天然气汽车的市场空间。有观点认为“电动汽车是零排放”，这是一种不考虑煤发电污染和废旧电池处理的全过程，而仅限于使用阶段的评价方法。特斯拉models型车在新加坡因被认为“非环境友好型”而遭罚款，原因仅是每公里耗电量444瓦时太大而成为“污染源”，新加坡对电动车辆的排放按每瓦时0.5克二氧化碳计算，models为每公里222克，属于严重污染。尽管此案例有争议，但至少新加坡对电动汽车排放考虑的是间接排放，初始考核点是电厂，中国却非如此。

　　一些煤基能源专家认为大量使用天然气，天然气的对外依存度可能升高，对我国能源安全构成威胁。根据国研中心2015年资料，我国常规天然气资源较为丰富，常规天然气地质资源量为68万亿立方米，最终可开采资源约40亿万立方米；页岩气的地质资源134万亿立方米，可开采资源量为25万亿立方米；煤层气（埋深浅于2000米）的资源量36.8万亿立方米，可开采量达10.87万亿立方米。三种气藏可开采的资源为75.87万亿立方米，按年消费3600亿立方米计算可用210年，这与世界天然气资源可用200年的提法基本吻合。随着技术的不断进步和开采速度的加快，目前天然气的进口受限于开采量不足、开采进程慢或成本过大（页岩气）的局面有望改观，国外“卡脖子”的现象可能难以发生。退一步讲，即使天然气进口量超过警戒红线，也无须太过担忧，要知道，世界能源格局并非全为政治因素控制，经济利益越来越成为驱动世界贸易的主动力。日韩两国天然气资源极度匮乏，对外依存度均约98%，几十年一直大量进口LNG，并不影响天然气利用稳步发展。利用价格优势大量进口LNG，保存国内资源也是我国能源发展的战略需要。

　　三、必须打破“利益藩篱”

　　是何种原因造成了能源行业的深层次改革停滞不前，阻碍了天然气产业发展？笔者认为，除了认识上的误区外，可能更多为“利害关系”，部分主管官员、能源寡头、学者专家将自己的职权范围、从事行业、学术领域当成自家“一亩三分田”。能源改革势必要触及固化的利益格局，借助大力倡导绿色、高效发展重建新的利益格局。我国目前的状况是，人人打着改革发展的旗号，实质上想的是“改革别人发展自己”。在这“一亩三分田”里，官员们筑起“权力的宫殿”，“我的权力不能简，我的行业要政绩”；寡头们（包括官商民商）筑起“资本的堡垒”，“我的地盘我经营，我的利益不能动”；学者专家筑起“学术的名利场”，“我的领域我来说，我的学术跟钱走”。寡头们在商言商，在情理之中，但是资本与权力、资本与学术组合起来才是最可怕的事情，因为这样权力和学术就可能成为资本的“代言人”。与上世纪80年代的改革开放比较，权力的固化、利益的固化是本轮深层次改革的最大障碍，切不可低估其顽固性和破坏性，如果认为一纸文件就能解决所有问题未免太天真了。

　　笔者曾参加了一场“中国能源高峰论坛”，聆听了煤炭、煤电领域的几个院士演讲，从清洁煤技术、清洁发电技术，到发电成本控制技术我国均已达到世界一流水平。一院士讲完后反问“谁说煤炭不清洁？”笔者与同事面面相觑，只有一句感慨“以后再不敢说天然气清洁了”，然而会后深思：“各行各业都自认清洁环保，中国的雾霾到底从何处来？”这部分学者人数少，但话语权极大，即便如此，也不能阻挡这些年不少有志之士一直孜孜不倦为天然气发展奔走呐喊。

　　天然气的清洁性为世界公认。而面对环境、经济双重重压，使用清洁环保、价格低廉的能源是我国自身社会经济持续发展的需要。绿色经济是实施中国“一带一路”战略的需要，应对全球气候变化是中国对世界的庄严承诺。国家利益当前，责任担当为重，不破不立，不打破固化的利益藩篱，天然气的发展与改革将寸步难行。

　　四、交通能源定位事关天然气宏伟蓝图的实现

　　2015年我国石油消费约5.43亿吨，交通用石油约占40%；天然气消费约1900亿立方米，全国实际运行的天然气车辆约200万辆，交通用天然气约250多亿立方米，占天然气消费总量的13%。交通能源事关国家能源发展规划，交通能源的清洁利用事关国家环境安全。电动轿车技术尚不能复制在重型货车上，更不能复制在货运船舶上，在我国陆域、水域物流通道污染日益严重的情况下，发展LNG重型货车和LNG船舶是最佳的过渡交通工具。北京市环保局机动车排放管理处处长李昆生认为：“重型货车污染排放很大，一辆排放相当于一百辆京排放标准的小轿车，几万辆在一夜之间进城就相当于几百万辆小车晚上还在街上跑，污染无法有效扩散就不难理解了。”城市是物流车辆的集散地，治理物流车辆污染应是重中之重。

　　近几年来，我国政府号召在内河航运发展清洁燃料，治理船舶排放污染。交通运输部曾为之做了大量工作，但是由于经济性问题，船东并无积极性。沿海一带是我国经济发达地区人口密度大，船舶用燃料油比柴油排放污染更大，治理水域污染和沿岸污染刻不容缓。目前难以发展的原因是补贴政策、环保政策都太薄弱。

　　意见稿提到，2020年发展天然气汽车1400万辆，天然气船舶8万艘。按现在的年用气总量250亿立方米、实际运行200万辆车计算，天然气汽车每车年用气1.25万立方米，1400万辆总用气量可达到每年1750亿立方米；货运船舶每艘平均按年用油量250吨、替代率按60%计，折合天然气每艘年用气量19万立方米，船舶年总用气152亿立方米。车船年用气共计1902亿立方米，即使天然气车船发展仅为能源局目标的一半，也可达到年用气约1000亿立方米，超过规划全国天然气年消费量的1/4。在出租车基本气、电化，公交车辆数量有限，家用车因油价较低里程短天然气价格优势不在的情况下，大力发展重型货车和货运船舶是正确的政策导向，而这正是推进天然气利用的巨大市场。

　　五、相关建议

　　按照规划，到2020年，即便天然气占比达到10%，2030年达到15%，在三大化石能源中，天然气排名仍在末位。还原天然气的商品属性，更应将其用作各种燃料，如生活燃料、工业燃料、交通燃料或分布式能源燃料。这些用户的特征是零碎、分散、移动，用清洁煤技术治理难度大，清洁油技术尚未成熟，而天然气即清洁又便捷。将天然气定位为主体能源，更确切的是在燃料领域代替散煤和石油成为主体能源。

　　关于意见稿提出的“鼓励发展天然气调峰电站”，电力调峰一般在夏季炎热或冬季寒冷之时，冬季调峰量最大，但冬季也是天然气调峰量最大之时，笔者认为电力调峰不宜鼓励发展天然气调峰电站。虽然天然气发电调峰机动灵活、启动速度快，但电力系统调峰常规作法是火电机组热备用。我国煤电机组年运行小时约4000小时，天然气发电约2500—3000小时，我国发电备用容量为30%，比北美电力可靠性委员会（NERC）认可的15%超出一倍。在煤发电不可能退出电力市场且在不断朝着清洁化方向发展，电力供给侧又不时出现弃水、弃光、弃风的现实下，利用天然气发电或天然气调峰发电无太大必要。但需要特别指出的是，意见稿提出的“大力发展天然气分布式能源”十分必要，我国应借鉴西方国家经验，鼓励有条件的工业企业、公共福利设施、城市供热等发展小型天然气分布式能源，一揽子解决气、热、冷、电供应。

　　意见稿要求在天然气资源配置方面有序放开竞争环节，加快天然气价格市场化进程。在因历史原因形成的上、中、下游垄断局面下，目前的市场化只能是少量天然气“零碎化”的短期行为。如LNG和冬季调峰气，在一个城区内不可能有两家城网管道、全国只有几条主管道的情况下，最现实的应是合理分配产业链上各环节利润，降低成本，提高服务质量，严格监管，依法推进。

　　终端用户最关心的是价格和服务，价格也是撬动终端市场的唯一杠杆。近期，国家发改委、能源局推出的文件直接从成本入手，降低价格，减轻居民、企业用气负担不失为明智之策。由此，笔者再次建议在市场化未能全面推行之时，必须采取一定的行政手段干预天然气价格，同时价格干预也必须照顾上游利益，如引进的国外管输天然气，可能受长约价约束，建议从国家财政予以补贴。

　　意见稿提出了技术创新机制，当前，在天然气利用领域，天然气发电装置、天然气分布式能源装置依赖于进口，天然气汽车发动机技术更有待提高，按热值计算，1.1升柴油需要1.1立方米天然气，实际上普遍需要1.3立米方，有的甚至需要1.4立米方，且天然气汽车普遍故障率高。天然气船舶发动机技术难度更大，建议组成国家团队，投入资金研发。

　　(作者系陕西省燃气设计院院长)