电力规划工作需要革命吗？

　　电力规划是指导电力工业发展的纲领性文件，电力规划工作的重要程度一直得到了政府、电力生产、运行、建设、设计、设备制造、科研等方方面面的重视。无论是计划经济时期，还是计划经济向市场经济过渡时期；无论在电力部、水电部、能源部、国家电力公司时期，还是在国家电网公司、南方电网公司时期，我国在历次电力体制改革过程中，都要求重视规划、统一规划、加强规划。这是没有争议的议题。

　　按照国家能源局2016年5月颁布的《电力规划管理办法》，“电力规划是指导电力工业发展的纲领性文件，是能源规划的重要组成部分，应纳入国民经济和社会发展规划。本办法所称的规划指5年期规划”，“研究和编制电力规划应展望10年至15年的电力发展趋势”。 这一办法把电力规划的重点放在了5年，与1997年12月原电力工业部编制和颁发的《电力发展规划编制原则》有所不同，在《电力发展规划编制原则》中，对电力规划进行了细分，分为5年规划、中期规划（5-15年）和长期规划（时间为15年以上）。本文所称的电力规划包括了中、长期规划在内。

　　我国电力规划工作的现状和问题

　　电力规划工作应该说很好的支撑了中国电力工业的快速发展，中国电力工业所取得的巨大成就必然有电力规划工作者的巨大贡献在其中。但相对于电力规划工作的重要性，电力规划工作存在的问题还是很多的，还存在巨大的改进空间。

　　1、规划管理工作严重滞后。1997年12月，新中国成立40多年后，由当时的电力工业部编制和颁布了有关电力发展规划工作第一步《原则》，《电力发展规划编制原则》。这一规定颁布之后，电力工业部就撤销了。这一规定的执行情况就可想而知了。又过了近20年，2016年五月由国家能源局颁布的《电力规划管理办法》。

　　2、规划工作的成果发布严重滞后。计划经济时期，电力规划属于保密内容，不能发布，另当别论。近20年来，国家层面的国民经济和社会发展的“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”、“十三五”计划（规划）纲要均按时发布了，而电力规划，目前查到的只有1996年电力部计划司出版的《电力工业九五计划汇编集》和2001年由国家经贸委发布的“十五”的电力规划，其他电力规划均没有查到。新的《电力规划管理办法》规定，电力规划与国民经济和社会发展规划同步，定期编制和公开发布，全国电力规划一般于5年规划第1年的5月底前由国家能源局报经国家发改委审定，由国家能源局公开发布。显然，“十三五”电力规划已经做不到了。

　　3、规划结果误差偏大。（详见表1和表2）1949年-2015年，我国实施了12个5年计划（规划），根据国民经济体制的发展变迁，将上述数据分为3组，可以发现在不同的历史阶段，电力规划的预测与执行偏差情况有各自的特点：

　　（1）从“一五”到“五五”，电力工业5年计划的预测目标和实际执行结果对比还是相当准确的，预测的年均增速都是在10%以上，最高的为23.3%，而最大的预测偏差只有4.4%，预测速度偏差19.3%。这是因为，在计划经济体制下，电力计划实质上是一种政府配置资源的手段，市场几乎不对电力发展起任何调节作用。纳入计划的电力项目由国家统一安排建设资金并控制建设进度，电力规划的执行结果，主要取决于国家计划资金的落实结果。国家宏观调控能力越强，政府的手越有力，规划执行的情况越好。

　　（2）从“六五”到“九五”，电力工业5年计划的预测目标从10%以上增长，调到了7%以下。而实际的执行情况是，除“九五”外，其余3个5年计划的发电量增长均高于预期。但误差还不算大。最大的“八五”，预测年均增长6.6%，实际年均增长为10.2%，预测偏差了3.6%,预测速度偏差了54.5%。

　　这一时期，我国的经济体制开始由计划经济向市场经济转变。电力工业管理也逐步引入了市场经济办法。国家鼓励地方、部门和企业投资建设电厂，调动社会投资办电的积极性，投资不再是电力发展的制约因素，电力工业进入了快速发展期，并且在“九五”期间结束了我国长期缺电的历史。由于出现了97年的亚洲金融危机，国内电力投资热潮受到了影响，中央政府也采取有力措施限制了电源的建设，在一定程度上掩盖了这一时期规划调节不灵，预测偏差过大的问题。

　　（3）进入本世纪以来，特别是2001年我国加入世贸组织以后，中国的市场化程度得到快速发展，市场在资源配置中的基础性作用不断提升。电力工业管理体制沿着市场化改革方向不断深入。“十五”和“十一五”，电力工业5年规划预测目标与实际执行情况相比严重偏低。

　　在“十五”期间，电力工业发展速度远远超过电力工业5年规划的预测目标，发电量的预测的年均增速为5.2%，而实际年均增速为13%，偏低7.8%，预测速度偏差150%。电力装机容量的预测的年均增速为4.1%，实际增速为10.1%，偏低6%，预测速度偏差146%。到2005年，全国发电量达到25003亿千瓦时，电力装机容量达51718万千瓦；而电力工业“十五”规划中，上述指标仅为17500亿千瓦时和39000万千瓦，装机总量差了1.27亿千瓦。

　　由于未见正式发布的电力工业“十一五”和“十二五”规划。根据有关部门所做的研究成果，预测“十五”发电量年均增长速度为6.3%，而实际增长速度为11%，增长速度偏低了4.6%,预测速度偏差74%，装机预测的增长速度是7.8%，而实际增长速度是13.3%,偏低5.5%，预测速度偏差70%。预测2010年全国发电量将达34000亿千瓦时，电力装机容量达到7.54亿千瓦。实际的执行结果是 2010年，全国发电量42072亿千瓦时，电力装机容量9.66亿千瓦。装机总量高出了2.1亿千瓦，相当于1995年全国装机的总和。

　　“十二五”期间，由于受到2008年全球金融危机的影响，其次是我国经济发展逐步进入“新常态”，国家大力推进“能源革命”和“节能优先”发展战略，电力需求增速明显趋缓。电力装机容量则在发展惯性等因素的影响下，完成了14.9亿千瓦的规划目标。“十二五”期间的电力发展情况与“九五”的情况类似，基本上是一种紧急刹车后的惯性结果，如果没有这个急刹车，预测的误差将会更大，目前全国的装机富裕情况将更加严重。

　　为什么电力规划这样一个具有广泛共识的重要工作，长期以来规划的预测与执行会产生如此大的偏差，规划的成果编制完成却总不能及时发布，电力规划工作的管理办法长期滞后于规划工作的现实需要，不能起到规范和管理电力规划工作的作用。其原因可能是多方面的，但究其深层次的原因，是电力工业的改革和发展没有跟上我国经济和社会发展的步伐，没有跟上市场经济发展的步伐。在市场已经在资源配置中起基础性、决定性，总之越来越重要的作用时，电力规划工作的观念、思路、管理体制、规划工作的内容、方法没有及时加以改变和调整。

　　中国是世界上最大的发展中国家，中国的电力工业在总量上已经超过美国成为了世界第一，中国的电力规划工作如何改变以适应未来的能源革命显然不可能有现成的经验可以照搬。但我们知道，美国是世界上最大的发达国家，美国的电力刚刚被我们超过，但总量上是仍最为接近。更为重要的是美国的市场经济是相对比较完善的，美国的电力市场体制也已经建立了20多年，美国的能源转型是我们努力的方向。美国在电力规划工作中的做法不能完全照办，但完全可以学习、参考和借鉴。

　　美国电力市场与电力规划特点

　　由于电力工业的特殊性，80年代以前，世界上绝大多数国家，包括市场经济国家的美国，对电力工业都是实行垂直垄断管理。80年代末期，首先是在英国开启了以打破垄断、厂网分开、放松管制、竞价上网、建立电力市场为主要特征的电力体制改革。

　　1992年之前，美国电力工业由200多个私营电力公司和约3000个公共电力实体（联邦、州政府、市政当局所有的电力公司和电力合作社）组成。私营电力公司拥有特定区域内的垄断经营权，为占全国负荷75%的电力用户提供发输配售一体化服务。根据1935年颁布的《公共事业控股公司法》，各州公共事业委员会（PUC）管制为本州电力用户提供服务的私营电力公司，并制定“公正、合理的电价”。 联邦能源监管委员会（FERC）管制电力批发（“为转售而交易”）价格和州际输电价格。

　　1992年，美国国会制定《能源政策法》（1992）要求电力公司放开电力输送领域，推进批发电力市场，促进电力竞争，授权FERC批准批发市场开放接入，标志着美国电力市场正式启动。2005年，美国国会制定新的《能源政策法》（2005）授权FERC监督电力可靠性标准和电力公司的市场行为。根据联邦和州政府分权原则，各州政府有权根据社会、经济和电力工业发展水平自主决定改革方案和具体进度。目前，美国各州电力工业管理模式和市场化程度并不一致，东南部和西部（不含加州）各州维持传统一体化运行，加利福尼亚州、得克萨斯州、新泽西州等29个州和哥伦比亚特区实施了电力市场化改革。美国电力市场已建立CAISO、ERCOT、PJM等7家独立系统运行机构（ISO）和区域输电组织（RTO），服务全国2/3的电力负荷。

　　1、电力需求预测

　　电力需求预测作为电力规划工作最为重要、最为基础性的工作，由美国能源信息署（EIA）负责，作为美国能源部下设的数据统计和分析机构，独立采集、分析、预测能源数据，支撑联邦政府制定能源政策，促进能源市场高效运行，帮助公众了解能源信息和能源与经济、环境相互关系。EIA负责国家层级的电力需求预测研究，作为美国能源规划研究组成部分，纳入每年发布的年度能源展望（AEO），规划期长达25年。

　　为提高能源需求预测的准确性，EIA开发了美国国家能源模型系统（NEMS），分析能源系统各要素间的相互作用，全面研究和分析美国未来的能源供需形势。NEMS由国际能源市场、宏观经济、能源转换、能源供给、能源需求和能源整合等13个模块集合而成，每个模块又包含众多子模型，通过控制模型变量、参数和假设，输入宏观经济变量、能源产品、消费、价格、交通、转换等数据信息，由能源整合模块管理NEMS整体数据结构，协调各模块输出信息，迭代得到所有模块市场均衡结果。EIA将采集的能源信息纳入NEMS模型系统综合分析，基于能源系统运行模拟，开展多种情景模式分析，预测美国能源供应能力、能源价格水平、能源消费数量等宏观经济参数，其中包括电力供应能力、电力价格水平和电力需求总量。

　　电力需求预测是作为能源需求预测的一部分整体考虑的。

　　2、电源发展规划

　　电力市场化改革之前，美国电源规划也一直由各州主导。美国各州PUC不仅管制电力价格，也要管制电能质量和服务成本。它们有权确定发电备用容量比例，有权批准新建电源项目，指导电力公司规划人员制定并提交电源规划，实现政府能源政策目标。根据联邦和州政府分权原则，各州拥有州内发电设施建设批准权。

　　只有核电项目和水电项目需要联邦机构许可，联邦政府没有权力制定国家层级的电源发展规划。

　　在实施电力市场化改革的各州，电源投资不再由各州PUC规划官员决策，竞争性电力市场代替了电源规划的作用，在哪里建、何时建、建什么类型以及是否建电源都围绕着市场价格来决定。市场价格信号能否激励建设充足的发电容量，取决于电力市场设计是否科学合理。FERC相继颁布《888号法令》和《2000号法令》，规定开放接入原则，要求电力公司在发电和输电领域实施功能分离和独立核算，组建RTO，并由RTO与FERC共同制定交易规则。

　　3、电网发展规划

　　电力市场化之前，美国电力工业长期条块分割，200多个私营电力公司根据各自负荷情况和电源分布形成独立运行电网，再通过双边或多边协议、联合经营等方式相互联网，逐步形成覆盖美国本土及加拿大和墨西哥部分地区的北美联合电网，包括北美东部、北美西部、美国得州和加拿大魁北克四个同步互联电网。为应对北美联合电网安全可靠稳定运行需求，于1968年成立了北美电力可靠性委员会（NERC）为美国国家层级的输电网发展规划规定了可靠性标准。

　　《能源政策法》（2005）出台后，NERC获得FERC授权作为美国电力可靠性组织（ERO），制定发电和输电系统可靠性标准并可要求电力公司强制执行。NERC下设可靠性评估分委会和9个区域可靠性委员会，负责对现有和规划的发电和输电系统进行可靠性评估（规划期10年），每年发布长期可靠性评估报告，重点分析北美联合电网和各大区域电网可靠性，提出电力系统运行充裕性参考指标，指导电力公司新增发电容量和扩展输电项目，协调各区域输电网发展规划。

　　电力市场化改革实施后，在美国29个州建立了7个区域电力市场，区域内输电系统运营权和所有权是分开的，电力公司作为投资者拥有输电系统所有权，而将输电系统运营权交予ISO或RTO。区域输电网发展规划由ISO或RTO负责，制订适合各自特点的规划编制流程与方法，经各州PUC审核后公开发布并严格执行，各州PUC和各电力公司充分参与规划编制，拟建输电项目纳入规划且由各州PUC批准建设后，各电力公司按照规划方案和时序实施。

　　例如，CAISO是北美西部互联电网内的一个ISO，为加利福尼亚州80%的电力负荷提供输电服务。CAISO每年编制输电网发展规划，从当年1月开始至次年3月结束，以确定第2年建设项目。输电网发展规划编制流程通常如下：

　　（1）1月至3月，数据收集阶段，向电力公司收集各地区电网负荷数据、在建电源和电网项目信息，整理规划研究请求，分析州和联邦政府政策以及监管机构要求，预测区域电力需求和供应能力，建立规划研究模型。

　　（2）4月至7月，技术研究阶段，开展可靠性研究评估系统运行安全稳定性，开展经济性研究评估输电网建设经济效益，开展专题研究评估特定问题的影响。

　　（3）8月至10月，请求窗口阶段，向电力公司提供初步研究结果，电力公司提交备选项目清单和下一周期规划研究请求。

　　（4）11月至次年3月，评估电力公司提交的备选项目，形成输电规划方案建议，研究报告初稿广泛征求利益相关方意见后，经董事会批准后正式发布输电规划研究报告。启动下一周期规划编制流程。

　　电力市场化改革以后，美国十分重视能源需求预测工作，把电力需求预测作为能源需求预测的一部分加以考虑。EIA综合石油、天然气、煤炭和电力等各部门信息，将电力作为能源生产、运输和消费路径之一进行综合规划，规划期长达25年。

　　在电源规划方面，既没有全国的电力规划，也没有各州的电源规划，各个电源投资主体完全根据电力需求预测的情况、输电网规划的情况，自主决定在哪里投资建设电源。当然，一个客观的现实是美国也没有规划建设的核电和水电了，如果有，也许就是另外一种情况了。FERC通过建立市场规则和监管市场行为，运用市场价格信号引导电源投资，发挥传统电源规划职能。

　　在输电网规划方面，有专门的机构（ISO或RTO）负责编制所管辖区域的输电网发展规划，有规范的规划编制流程和方法，经各州的PUC审核后公开发布并严格执行。

　　电力规划工作应适应能源革命和电力市场化改革

　　前已述及，中美两国电力工业有很大的不同，但也存在着十分相同的背景，中国的电力规划工作不可能完全照搬美国，但有些好的做法完全可以参考和借鉴。

　　中国电力工业的一大特点是煤炭的基础地位，煤炭发电虽然近些年在持续下降，根据国家统计局2016年1-6月数据全国绝对发电量27595亿千瓦时，同比增长1%。其中，全国火力绝对发电量20579亿千瓦时，占比74.58%；水力绝对发电量4811亿千瓦时，占比17.43%；核能发电量964亿千瓦时，占比3.49%；风力绝对发电量1065亿千瓦时，占比3.86%；太阳能绝对发电量175亿千瓦时，占比0.64%。而美国2016年4月份各资源发电量占比为：煤炭25%、天然气35%、核电21%、可再生能源19%。

　　中国电力工业的第二大特点是资源分布与经济发展的不均衡，北电南送和西电东送是现实也是未来一段时期内规划必须考虑的问题，而美国不存在这个问题。

　　但中美两国在电力规划方面也存更大的共同背景。一是电力市场化的改革方向。党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，电力体制改革速度不断加快。二是共同面临能源革命的机遇和挑战，而且，中国面临的挑战更大，无论在市场化改革还是能源转型，美国的许多做法都值得我们学习、参考和借鉴。具体建议：

　　进一步加强电力需求预测工作

　　1、把电力需求预测工作作为一项独立的工作与电源规划和电网规划分开进行。

　　（1）电力需求预测工作是电力规划其他方面工作的基础，电力需求预测准确与否会直接影响电力规划工作的结果。（2）电力需求预测不涉及具体项目，争议不大，可以单独开展，单独发布。（3）电力需求预测工作和国民经济和社会发展发展密切相关，和能源需求密切相关，研究电力需求必然要更加深入的去研究国民经济和社会发展以及总的能源需求状况。（4）对电力需求预测人员的专业要求与对电源和电网规划人员的要求有很大的不同。

　　2、委托专门的电力规划研究机构常年进行电力需求预测工作，常年进行长期，中期，5年和下一年度的电力需求预测预测工作，每年出版下一年度的电力需求预测报告，同时修订5年规划电力需求预测报告，中期和长期的电力需求预测报告可以每3年或5年加以修订出版。

　　调整电源规划工作的重点

　　前文提到的电力规划中的预测与执行的偏差问题，很大程度上是由于电源规划引起的。中国电力市场化改革的最主要特点首先是放开了对电源的严格管制，实行电源投资主体的多元化，而电价改革和电力市场建立相对滞后。电价没有放开，市场无法对资源配置起到调节作用，投资主体看到的是相对固定的上网电价，因此大量投资电源建设，在电源已经富裕的情况下，仍在继续投资电源建设，甚至在政府明令禁止的情况下仍在违规建设，以为仍有利可图，由这一点可以看出，不仅电力规划起不到指导作用，政府的三令五申也会失灵，无形的手比有形的手更加有力。

　　然而，实际情况是，电价虽然维持不变，但发电利用小时数却持续走低，从2004年的5991小时，逐年走低至2009年的4839小时，之后呈波动下降趋势，2011年反弹至5294小时，2013年反弹至5012小时，之后连年下降，一直到2015年已降至4329小时。2016年上半年火电设备平均利用小时为1964小时，减少194小时。预计今年火电设备利用小时将很可能降至4000小时以下。电源建成了却不能按预期发电，再高的电价也没有用，电源的效益也就持续下降。如果按火电设备利用小时数5000小时为正常的话，那么4000小时就意味着有大约20%火电设备没有被利用，目前全国火电的总装机为10亿千瓦，20%就是2亿千瓦。

　　1、尽快建立和完善电力市场，放开电价，实行竞价上网。通过正确的价格信号引导电源投资，提高电力系统的整体运行效率和效益。

　　2、加强全国电源规划工作，全国的电源规划要进一步突出重点，突出总量平衡，突出跨区、跨省送电项目，突出电源结构的合理性，突出新能源、分布式电源、储能技术等战略性问题。

　　3、逐步弱化省一级的电源规划，通过电力市场价格信号决定电源建设，逐步向市场决定电源投资转化。

　　4、委托专门的电力规划研究机构进行全国的电源规划工作，每年编制和出版或修订5年全国电源规划报告，同时，每3年或者5年编制和出版中期和长期的全国电源规划报告。

　　进一步完善和加强电网的规划工作

　　由于电网的自然垄断属性，电力市场化改革后电网的投资和建设仍然属于国家管制范围，不属于由市场决定资源配置（建设）的范围。但由于电源建设中市场配置资源的决定性作用越来越强，要求我们要改变传统的电网规划的做法。

　　1、加强国家层面的电网规划工作，加强中长期电网规划工作，中长期电网规划应包括电源规划的内容，把电力系统作为一个整体考虑，加强电力系统战略性问题的研究。例如，未来中国电网的互联格局，更高一级电压等级的必要性，“西电东送”、“北电南送”等远距离送电的发展前景，风电、大阳能、分布式能源、储能技术、智能电网、能源互联网等等因素可能对未来中国电网格局产生及其重要的影响，这些问题仅仅靠5年规划是难以回答的。

　　2、加强电网规划编制工作的规范性和公开性。可以委托专门的电力规划研究机构进行全国的电网规划工作，每年编制和出版或修订5年电网规划报告，同时，每3年或者5年出版中期和长期的电网规划报告。5年电网规划必须及时编制和发布，如不及时发布不仅要影响到电网自身的建设，也将影响到电源投资者的投资方向。

　　3、省一级电网规划的重点可以放在5年规划上，规划内容的重点应放在如何适应所在地区的国民经济和社会发展的需要上，如何适应当地电源的接入需求上，在确保电网安全稳定经济运行的前提下，要满足供需两侧接入的需要。

　　电力规划工作必须要有足够的预算

　　前面多次提到了，电力规划可以委托专门的电力规划机构进行。但目前我国专门的电力规划机构中还没有一个和美国EIA那样的专门的机构类似，还是要在市场上赚钱才可以生存。EIA作为美国联邦政府机构，2016年有工作人员370人，国会批准的年预算有1.22亿美元。任何一个专门的电力规划机构如果没有足够的人员和预算作为支撑，在市场对资源配置起决定性作用的条件下，专门的电力规划机构也很难做好规划工作。而电力规划工作是没有直接经济效益的，规划工作的最大效益是全社会的，是“电力工业发展的纲领性”文件，是一项极其重要的工作。“规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费”。

　　电力规划工作是否需要革命是个很大的题目，本文不可能给出明确的结论，但电力规划工作为了适应能源革命和电力市场化的改革方向，需要进一步转变观念，对现有的管理方式、管理体制、工作方法、工作内容等做出大的改变，否则将难以回答中国电力工业发展的宏观性和战略性的问题，也难以避免今后的电力规划预测偏差过大或者发布不及时的状况。

　　（作者供职于中国能建华北电力设计院有限公司）