第三批PPP示范项目申报审查有质的飞跃（观点）

　　日前，财政部、教育部、科技部、民政部等共计20个部委联合发布《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(下称《通知》)，组织开展第三批PPP(政府和社会资本合作)示范项目申报工作。

　　对于第三批示范项目的筛选，财政部给出了明确的评审标准，如本地融资平台需剥离政府性债务，并不再承担融资平台职能才能作为社会资本方参与，项目期限不得低于10年，明文禁止BT(建设—移交)、承诺固定回报、明股实债等变相融资。由于设置了相对严格的申报条件，本次新规也被称为史上最严PPP申报令。

　　业内人士认为，在PPP项目发展中亦存在一些亟须解决的问题，如信息不透明、社会资本参与度不高等。在PPP项目中，所占比例较高的主要是市政工程、生态建设和环境保护、交通运输三类，分别占比26%、14%、11%。虽然当前养老、教育、医疗卫生、体育等PPP项目的占比不高，在2%-5%区间，但是这些领域的市场需求正处于爆发阶段，发展前景良好，相关PPP项目具有较大发展空间。

　　关于新规之下PPP审批项目相较于之前的变化之处，有法律人士表示，本次20个部委联合联合下发的《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》跟之前两次示范项目的《通知》的确有非常大的不同。总体来看，本次的通知更具体、更明确、更翔实、更有针对性。也可以说是对PPP示范项目从形式审查到实质审查的一个质的飞跃。

　　然而，相较于以前的规定，第三批PPP项目申报明确规定了本地融资平台需剥离政府性债务，这是基于之前PPP项目中的弊端而提出的，能够较好保护社会投资者的权益。当前，PPP审批项目的规定日益成熟、完善，对推动PPP健康发展有较大帮助，因为如果PPP项目在审批环节不能全面考虑到社会投资者的利益，其后续发展将难以持续。

　　现有法律法规有没有对PPP项目进行相关的规制，目前的政策主要以规章、《通知》的方式出台，还是存在一定的滞后性。因为，PPP模式对稳定经济增长、转变政府职能都有重大的意义，做好PPP工作涉及许多法律方面的问题，亟须通过立法来解决。

　　业内专家认为，尽管立法总是有滞后性的，但目前规制PPP模式操作的法律层面的依据，并不是太缺乏，例如《公司法》《合同法》《招标投标法》等等，都涵盖了相关内容。

　　任何新生事物的出现和发展，都要有一个从不完善到逐步完善的过程。规章、《通知》的指导、探索都有非常重要的意义。2014年出台的113号文件，明确规定该操作指南自印发之日起施行，且有效期3年，即说明PPP模式需要一个从理论到实践的检验过程。

　　目前，财政部已经成立立法工作组，研究起草《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》，并已经征求国务院各部门以及地方财政部门的意见，正在抓紧修改完善。

　　6月7日，财政部副部长刘昆表示，PPP当前仍存在三方面问题：一是PPP项目储备比较丰富，但是落实困难，这是一个普遍性问题，因为PPP对参与各方包括政府都提出了比较高的要求，这和管理水平有一定的关系;二是企业家反映，各地优质PPP项目基本上被国企垄断，民企要投入的PPP项目难度比较大，特别是取得好项目比较困难;三是个别地方反映政府部门信用度比较差，有一些项目担心进去之后地方政府会改变有关条件。

　　就现下PPP模式在具体实践中存在的问题，有专家表示，一方面，社会资本参与度不足，许多地方政府的履约能力较差，信息透明程度不高，难以获得社会资本信任;另一方面，PPP项目有大量准经营和非经营项目，投资周期长，经济效益不显著。欲解决这些问题，需要完善项目配套政策，打破信息壁垒，同时建立合理的投资回报机制。

　　进一步推广PPP项目，是现下我们应该考虑的问题。PPP模式是非常好的模式，但目前存在的问题也比较多。PPP这种新的模式需要新的法律配合，需要新的突破，包括政府和社会资本的移交、土地问题、相关文件的变更问题等，都需要进一步明确。此外，还要制定更适合PPP模式操作的规定，以及解决社会资本对政府的信任问题等等。

　　（李立娟）