燃油税改革机不可失

　　燃油附加税，简称燃油税，是中国政府对车用成品油征收的税，目前实际等同于成品油消费税。中国燃油税是取代之前惯用的养路费而开征的，在一定程度上是费改税的重要产物。

　　国际上，不同国家对燃油税种有不同设置。消费税和增值税构成燃油税主力。美国和澳大利亚均设置有专门的燃油税种；英国的消费税和增值税主要构成为燃油税；日本的燃油税主要是汽油税。中国本着体现税收公平和税务效率优先的原则，以设置消费税的形式体现燃油税，并未设置专门的燃油税。

　　比较中国与发达国家的成品油消费税，就会发现中国成品油消费税存在以下几个方面的问题：

　　首先是征收环节亟待后移。中国目前成品油消费税采取从生产环节进行征税，弊端是不能分清税收的具体流向。其次是税率形式单一，缺乏稳定的税率调整机制。从2014 年 11 月底至 2015 年 1 月，中国连续三次上调成品油消费税税率，这样的调整虽然有其合理性，但也具有随意性。第三是价内征收导致税收不透明。这种征收方式一方面容易引发重复征税的问题，同时也给税款和油价的区分带来一定困难。价内征收的方式，相对而言透明度低，在一定程度上使得成品油消费税难以更好发挥调节消费结构的作用。同时由于这种征税方式对消费者而言具有隐蔽性，在一定程度上不利于提高其主动纳税意识。第四是税收优惠政策需要进一步合理设置。中国目前成品油消费税制度的税收优惠政策主要是抵扣政策。同时，中国成品油消费税税收优惠政策对公共交通事业的扶持政策力度还需要加强。

　　世界各国征收燃油税的主要目的是为道路建设、维修筹集更多资金。车用燃油是燃油税征收的主要部分。世界各国通过各种形式对非车用燃油进行税收减免，主要集中在对公共交通和农业等方面。直言之，燃油税是利益税，纳税人需要根据其所获得的不同利益分摊税负，由于来自政府的公共财政支出，受益程度高的纳税人需要承担较多的税负，反之则少，这是燃油税设计的基本原则。那么，中国如何进行进一步燃油税改革？

　　首先，调整征收环节。中国成品油消费税征收环节需要后移，可从原来的对生产环节征税逐渐过渡到对零售、批发等环节征税，可提升消费者的节约意识。

　　其次，完善成品油消费税税率调整机制，根据中国国情来合理设置成品油税负水平。具体来说，需要综合考虑如下因素：环境承载力、资源禀赋、成品油价格的宏观经济效应、成品油价格的经济结构调整效应以及微观市场主体的承受能力等。可以考虑对成品油消费税设置多档税率，为加强成品油消费税在环境保护、税负负担等方面的调节作用，可以根据成品油的具体用途以及环保情况，设置多个档次的税率，如可针对节能环保建设用成品油于设置较低的税率。

　　应构建一套稳定、系统的成品油消费税税率调整机制。该机制应与成品油供求关系、成品油价格、物价水平、环境保护、居民收入和消费结构等因素相挂钩，从而更加科学规范化成品油消费税税率调整，在成品油消费税税负变化时，增强消费者的心理预期，也可避免出现成品油消费税税率在短期内频繁调整的现象，提高群众的满意度，进而树立政府的公信力。

　　第三，调整征税方式。中国目前成品油消费税是价内税，今后改革可以逐渐变为价外税，这样可更加清晰地看到油价的构成以及税收的比例，避免成品油税费的重复征收。通过根据市场运行状况适当调整成品油税负，可更加灵活地控制批发、零售等相关环节的价格，以平衡价格波动对中国经济发展带来的负面作用。

　　第四，进一步加强完善税收优惠政策，体现公平和效率，研究政府的社会目标。通过比较发现，很多发达国家税收减免主要集中在对公共交通和农业等方面上。中国在改革过程中可以学习发达国家经验，进一步合理设计，将非道路用燃料、农业用油以及其他用途的燃料油区分开来，并出台政策措施给予一定税收补贴或减免。同时，也使得税收优惠政策更加突出成品油消费税的征收是出于环境保护、资源节约两方面考虑的结果。

　　目前改革的时机很好，成品油供应宽松和价格疲弱是有利条件。由于国内成品油与国际油价挂钩，在低油价背景下，改革不会导致成品油价格上涨。国际油价短期难以有效高幅反弹。因此，政府可以抓紧时机推动改革。更重要的是，消费税在一定程度上影响着成品油消费结构和方向，需要与节能减排、能源战略调整等重要决策相吻合。

　　(作者系厦门大学能源经济协同创新中心主任)