水电工程风险与安全管理的理性思考

　　“我国水电发展在研究和破解一个又一个风险的过程中走来，也在各类风险的应对中不断坚实着发展步伐，不断证实着没有矛盾就没有发展的真理。

　　水电工程风险与安全管理始终无法回避，必须认真对待并直面挑战。本文结合笔者本职工作实践，浅谈对水电风险与安全管理的感想。

　　水电发展与风险

　　如果从风险管理的角度回顾我国水电发展历程，可以深刻体会到发展与风险一直如影随形。

　　从十一届三中全会开始，我国水电便紧随国家经济体制改革的步伐，开启了水电建设管理体制改革与发展的历程。

　　80年代初，随着国家以经济建设为中心方针的实施，我国水电开始尝试在计划经济条件下打破大锅饭体制：首先在吉林的白山和红石水电站实施工程概算总承包的改革，在生产力层面有效推进了水电管理水平的提升；1982年国家实施对外开放政策，我国水电开始以鲁布革水电站建设为试点，尝试引进世界银行贷款，解决国内水电建设资金不足问题，同时引入了国际通行的市场经济建设管理体制与模式。

　　毫无疑问，这些改革与我国当时长期实行的计划经济条件下水电建设体制相悖，因此被称作“鲁布革的冲击”。既然十一届三中全会确立了以经济建设为中心的方针，鲁布革改革的方向就毋容置疑，但如何把握好改革风险，在生产关系层面突破体制障碍，推动水电建设管理体制改革逐步由计划向市场的转轨，是摆在当时决策者面前的巨大挑战。

　　实践已经证明，我国水电通过鲁布革试点，成功把握时局，促进了国家计划投资体制的拨改贷改革，并在全国建筑业率先实行了建设体制的改革，推动了在当时计划经济条件下水电建设的业主责任制、招标承包制和建设监理制（时称“水电三制”）的建立，在初级阶段实现水电建设体制的国际接轨，呈现出现代企业制度雏形，在生产关系层面拉开了我国水电建设体制改革的序幕；改革使我国水电在国家经济体制变革大潮中获取了难得的发展机遇，从1984年到1994年十年间，在新的投资模式和建设体制下，成功推动了五座以上百万千瓦级大型水电站的开工建设，跨越式地促进了我国大型水电的发展。1994年国家明确推进市场经济制度发展，实施公司法，我国水电开始建立真正意义上的现代企业制度，建立和完善了水电在市场经济条件下的新三制（项目法人责任制、招标承包制和建设监理制）。从此，我国水电建设体制改革实现了由计划经济向市场经济的转轨。

　　国家经济体制的改革与开放，推动着各项事业的发展，我国水电建设顺应国家改革发展大局，一步一个脚印地推动水电深化改革，有力促进了各阶段水电生产力的发展。从东北的红石白山，到以广蓄、漫湾等为代表的“五朵金花”，从三峡，到后来以龙滩、小湾等为代表的“五大一小”，以及目前各大流域全面的水电开发，我国水电从小到大，迎来了一个又一个春天。80年代初，我国水电装机容量约1000万千瓦左右，至2013年年底，我国水电装机已达2.8亿千瓦。

　　无论是在生产关系或生产力层面，发展与风险依存关系的案例不胜枚举，我国水电发展正是在研究和破解一个又一个风险的过程中走过来的，也是在各类风险的应对中不断坚实着发展步伐。我国水电发展的实践，不断证实着没有矛盾就没有发展的真理，这也正是对风险与安全管理理性思考的基础。

　　风险管理的理性思考

　　发展与风险是矛盾的对立统一体。正确处理发展与风险的关系，科学应对和防范风险，提高发展成效是风险研究的目标。

　　风险具有天然存在与被动诱发的属性，具有广义与狭义的相对概念。风险是可能的广义安全事故发生的预见，是建立在自然法则（客观）与以往经验（主观）基础上的总结。

　　相对于安全管理来说，风险管理具有理论性与战略性属性。

　　1、风险属性分类

　　风险可以通过不同的分析与管理视角进行分类，分类依逻辑关系相互容纳，相辅相成，也可以根据分析问题的入手点不同选择分类。清晰分类，可有效实现风险分析的理性思考。

　　针对水电发展特点，试做如下风险分类分析。一类是外部风险，具有来自自然与社会的客观属性；一类是内部风险，具有来自人类思想与活动的主观属性。

　　外部风险相关于自然规律与社会发展环境（客观风险）。针对水电的特殊性主要体现在自然环境、社会环境、民族文化、技术条件，以及内政外交等诸多外部因素上。外部风险的控制具有被动性属性。

　　内部风险来自人类水电开发对大自然的直接挑战（主观风险）。内部与外部风险密切相关，自然与社会的外部条件的复杂程度，直接关系到人类活动所诱发风险的程度。内部风险的控制具有主动性属性。

　　风险可以通过科学规避、发展方式的调整与转变（被动应对），以及通过一切可能的技术与策略（主动应对）等方式方法去实现控制预期（技术手段）；风险也可以通过统筹的概念，以保险的形式予以适当转移（经济手段）。

　　2、风险管理的思考

　　风险管理是一项复杂的系统工程。针对不同行业，风险的可能危害程度和类型不尽相同。

　　在水电建设工程中，枢纽总布置、边坡与基坑、大坝与厂房、安装与运行、高空与地面、春夏与秋冬等，面临着全方位的风险挑战。这些都需要清晰分类和定义我们面对的风险类型与属性，运用科学规范的方法和理念，统筹分析和管控具有明显时空特性的水电系统风险，实现风险管理重点突出，提高风险的系统防范效果。

　　风险管控是多目标优化的过程。风险与发展，风险与机遇，风险与效益都是矛盾的对立统一体，没有矛盾就没有进步，没有风险就没有发展。单一的风险规避不是科学的风险管理，比如做一些对电厂运行毫无作用的围堰（广义风险），却同时获得保证电厂运行必须的大坝（系统效益）。风险管理通过可控风险的优化配置，获取系统可能的最大利益。

　　随着社会与科技的不断发展，风险管理必将向着规范化、标准化和信息化的科学方向不断发展，必将更加有效地为管控系统风险提供强有力的武器。

　　安全管理的理性思考

　　风险与安全管理存在内在的辩证关系。风险可以描述为安全事故发生的概率，不妨把风险管理与安全管理理解为理论与实践的侧重关系。

　　风险管理的目的可以理解为合理设置一个安全事故发生的概率，使得系统总体利益最大化；安全管理的目的是设法有效降低出现安全事故的概率，并设法将安全事故造成的直接损失降至最低；风险管理最终结果是优化出一个合适的安全事故概率，安全管理的终极结果是安全事故零概率。风险管理与安全管理相辅相成，是理论指导实践，再由实践修正理论，如此往复与提高的认识过程，是在认识论基础上建立起来的相关关系。

　　相对于风险管理来说，安全管理具有实践性与战术性属性。

　　1、安全管理的思考

　　以基本建设管理为例，安全、质量、进度和造价是基本建设的四大控制，其中安全是四大控制的基础，安全不仅具有技术属性，更具有社会与政治属性。安全可以通过经济合同的方式承包管理，但是安全管理的责任不能“以包代管”。从广义来看，质量、进度和造价，在特定条件下都可能转化为安全问题。因此，在基本建设管理中，安全管理具有名符其实的基础性地位。

　　安全管理的技术方面（动手能力），主要工作有专业培训和完善的安措等。强调一种辩证的安全管理理念：亡羊补牢，越补越牢。丢了羊虽然很伤心（坏事），但是它促进了补牢，这样就减少了再丢羊的风险（好事），如此往复，羊会越丢越少，牢会越补越牢。一般往往把“亡羊补牢”看成马后炮，是贬义词，但在安全管理上，“亡羊补牢”是善于总结教训的褒义词。安全措施的不断完善，一定是建立在以往经验教训的基础上。

　　安全管理的行政方面（动嘴能力），主要工作是宣传和教育，警钟长鸣（天天讲、月月讲、年年讲）。这也是在强调一种辩证的安全管理理念：警钟长鸣，不能避免一次偶然事故，但是可以有效降低出现一次偶然事故的概率。所以，安全工作必需警钟长鸣。

　　2、水电工程的安全管理

　　水电工程建设风险具有明显的时空特性，水电建设安全管理是一项复杂的系统工程，需要在时间与空间上，全方位分类和分析可能存在的重大危险源，针对危险属性，制定和布置安全措施与事故预案。水电开发具有必然与大自然打交道的特殊属性，决定了水电重大危险源存在的客观性，安全管理如履薄冰、如临深渊。

　　水电工程事故影响往往具有重要的社会与政治属性，因此，我国在水电建设过程中，依阶段实施以政府为主导的质量监督和大坝安全鉴定工作，特别是大坝安全鉴定，体现了大中型水电站特殊的社会安全属性。

　　随着市场经济的不断发展与完善，安全管理不断向制度化、规范化、标准化等法制化管理目标发展。

　　从企业管理办法到行业规范，再到国家标准，法制化进程有效提高了安全管理的科学化水平，克服了由于主要依赖于管理者自身素质高低的人治化管理存在的诸多弊端，可有效降低安全事故发生概率。法制化管理具有相对固定性、肯定性属性，而人治化管理具有随意性、随机性属性。两者之间存在辩证关系，法制化规范了人治化管理，提高了人治化管理的综合水平；反过来，人治化又可以理解为在管理中不断汲取教训与总结经验的过程，继而进一步推进法制化建设，两者相互依存与促进。简而言之，没有人治化管理就没有发展（实践），没有法制化建设就没有科学（理论），归根结底，提高人的素质与管理水平是安全管理的根本目的。因此，积极推动法制化与制度化建设是有效提高管理者科学管理水平的有力武器。

　　在现代化发展进程中，信息化越来越成为科学化发展的基础。其中，具有迅速的信息反馈机制是推动正确决策的重要保证之一。安全管理系统受制于若干外部环境，风险不易预测与控制，系统具有不稳定性，具有非肯定的随机属性。如果能够建立一个具有（负）反馈机制的稳定风险管控体系，就有可能把安全问题经常处理于萌芽之中。实际上，在我们日常的风险安全管理中，无论是主动还是和被动的，都在自觉不自觉地形成负反馈的管理实际，关键是建立这样一种机制，形成这样一种理念，建立一套科学分析方法，就会有更多的主动和自觉行为，系统的安全性就会得到有效提高。而这些都必须建立在海量信息和高度科学化管理的基础之上，信息技术的不断发展为管理者提供了科学决策的有力武器。

　　在大中型水电的风险与安全管理中，客观理性的思考，科学系统的分析，制度与信息化的建设，可以有效提升管理成效，事半功倍。

　　安全事故与启示

　　安全事故多为偶发性事件，事先极难预见，只能预防，且缺乏针对性。但安全事件发生后，就比较容易发现诸多可能直接或间接导致事故的原因，也比较容易做出一些切实可行的针对性预防和避免事故的假设。但事故之后的现实与事故之前的假设总存在差距，这就提供了事故发生的充要条件，导致了事故发生的必然性。

　　亡羊补牢，暴露了主要矛盾，使安全治理措施具有针对性与有效性，同时也必然提高了对未来安全事故预测与防范水平。事故如果能促使我们进一步认识到风险与安全管理的重要性，脚踏实地开展针对性科学研究，不断加强规范化与标准化管理，努力缩小安全管理现实与假设的差距，事故的教训才能真正转化为有用的经验，才能“越补越牢”。

　　1975年8月，强烈降雨引发超标准洪水，致使河南板桥等水库垮坝，造成重大人员和财产损失。这起事故给我们的警醒不仅仅在于事故灾难本身的损失如何惨重，更在于如何从灾难中认识到大坝设计与技术本身问题带来的可能更加长久的风险。灾难不是简单的偶发事件，事物发展的内在规律就是通过一次又一次超越人类感知范围和能力的事件展示出来，大自然通过偶发事件来展示事物的内在发展规律。这起事故也诱发了业界对水电站大坝安全的内在规律思索。事故反映出来的问题是多方面的，比如气象与水情预报问题、建坝材料与施工问题、大坝运行与管理问题、大坝设计与技术问题、灾难预警与防范问题……

　　后来我国在水库大坝设计标准中增加了可能最大洪水（PMF）的概念，作为水库大坝设计的校核标准，在诸多问题中抓纲带目，从源头上直接推升了我国水库大坝的安全水平。上述事件最终推动了国家水库大坝洪水设计标准的调整，体现了人们在灾难后对自然风险认知能力的不断提高，标准的调整也体现出国家对水库大坝的社会安全属性的高度重视与负责。

　　1993年8月27日，位于青海省海南州共和县境内的沟后水库垮坝，下游恰卜恰镇遭受严重灾难。事故简而概之，由于水库长期超高水位运行，致使面板坝顶部漏水渗入坝体；坝体填筑施工质量不佳使反滤失效，导致坝体水位提高；当出现溃坝迹象时，溢洪道闸门失灵，电话也打不通，人力报警不及，最终导致灾难发生。值得注意的是，从发现溃坝迹象到溃坝间隔了1个半小时左右。通过事故分析可以看出，沟后水库事故是一起典型系统性过失造成的事故，其中任何一个关键环节控制好了，就会大大减轻事故损害。比如电话是畅通的，就可以有足够的时间撤离人员。沟后水库的事故教训，直接推动了国家建立水电站大坝安全鉴定工作机制，可以极其有效地防止水电站大坝的系统性过失问题，是确保大坝安全的重要制度措施。

　　以上是两个具有重要典型意义的案例，前者促使国家调整大坝防洪设计标准；沟后事件推动建立政府层面的国家大坝安全管理体系。这也印证了一个哲理：人类在与自然和社会打交道的过程中，一定是经过挫折而后聪明起来，但是继续遇到挫折的风险永远存在，而且只有这样，人类才会越来越聪明和理性。

　　事物只有在矛盾中才能得以发展，没有矛盾就没有发展，风险永存，发展永续。

　　（作者系中国华能集团公司原副总工程师、中国水力发电工程学会风险管理专委会主任）