能源供给侧改革须有的放矢

　　能源行业长期存在要素配置扭曲，特别是受“三期叠加”的综合影响，导致产能严重过剩、成本居高不下、普遍经营困难等诸多矛盾日趋暴露，亟需落实“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五个方面供给侧结构性改革要求。今年是我国“十三五”开局之年，应及早谋划。

　　能源领域的供给侧结构性矛盾

　　2003-2012年，能源行业经历了快速发展的“黄金十年”，能源供需“紧平衡”是最典型特征。但此後随着经济进入新常态，实体经济换档减速，传统高耗能产业和能源生产行业首先受到冲击，供大于求和产能投资惯性增长相叠加，使得能源行业产品库存持续高位、产能全面过剩，原本被高速发展掩盖的企业高负债、人员冗余、管理机制老化等供给侧结构性矛盾也逐渐暴露。2015年，我们参与了国家、地方政府和大型能源企业“十三五”规划编制工作，从中体会到，如何解决这些矛盾已经是困扰各级政府和企业编制规划的最大难点和挑战。为此，我们初步总结了当前能源领域存在的若干矛盾，归纳为如下五个方面：

　　供应跟不上需求变化是当前能源发展的首要矛盾。钢铁、有色、建材、化工等高耗能行业一直是拉动我国能源需求增长的主要动力，2013年以来，这些行业市场深度调整、生产低迷，与之密切相关的煤炭、电力、柴油等能源产品的需求增长动力也骤然消失。按照市场经济规律，能源供给也应随着价格下降而逐步减少。但事实情况并非如此，尽管自2013年已有私营能源企业率先减产甚至退出市场，但由于体制机制的原因和严重过剩的产能，部分国有企业在2013年、2014年还是维持甚至是加大产量。这不仅直接拉高了能源产品库存，还造成能源价格进一步下降的恶性循环。既使到了现在，煤炭、电力、石化行业依然没有达到供需平衡的状态,过剩问题日益突出。

　　伴随经济进入新常态，能源需求增长逐步放缓已是大势所趋， 2015年全年煤炭和柴油连续负增长，天然气全年增幅仅约3%。与经济增长关系最为稳定的电力需求也呈现明显脱钩态势，2015年增速仅为0.5%，全年能源消费总量增长也仅有0.9%。可以预计“十三五”也难以出现年增长2亿吨标煤的盛况了。因此，若“十三五”不能加速淘汰过剩产能，实现供需匹配，整个能源行业改革难有突破。

　　债务成本居高不下是能源企业自身难以摆脱的沉重负担。长期市场不景气，使得越来越多的能源企业陷入严重亏损，煤炭企业逾八成亏损，行业平均资产负债率已经达到67.7%，处于16年来最高水平。收入下降，企业无力偿还债务，很多煤企的资金链已经处于断裂的边缘，只能依靠银行贷款生存，成了“僵尸企业”重灾区。另一方面，行业低迷，使得银行低成本融资渠道已基本对煤炭行业关闭，煤企融资成本逐渐升高，无异于饮鸩止渴，已经成为自身难以摆脱的负担。如何处理好这些企业高昂的债务成本，避免对金融系统产生过大冲击，是推进能源供给侧改革的重要考量因素。

　　冗员过重日益成为能源企业不可忽视的矛盾。对一些国有能源企业的调研显示，由于前些年能源行业持续火热，工作稳定、待遇优渥，吸引的从业人员也越来越多。但当下企业发展面临重重困难，从业人员总量过剩、结构不合理的问题日益突显。冗员过多挤压了企业真正需要的人才的发展空间，收入减少导致“混日子”的人越来越多，造成了企业运行效率持续下降。从业人员中“劣币驱逐良币”的现象已经越来越大地影响了企业的发展和供给侧改革的推进。

　　管理体制老化阻碍能源企业推进改革。能源企业以国有企业为主，由于长期面对供需紧平衡的市场环境，同时又肩负着各种社会责任和国有资产保值增值要求，因此始终把安全生产、保障供应作为的经营理念，并逐步形成了与之相应的管理体制。但由于市场环境的突然转变，竞争加剧使得能源企业不能只注重生产，更要注重市场开拓，更要直接面向客户、了解客户需求，提供定制化、专业化的能源服务。这意味着传统能源企业的主营业务需要向用户端进一步拓展，业务创新、产品创新、服务创新成为企业必须加速推进的要务。已有管理体制已经难以适应：一方面，国有能源企业管理体制的财务指标、业绩考核是硬约束，难以容忍业务创新试错；另一方面，企业中的科研板块与主营业务板块之间缺乏良好的衔接机制，科研成果与业务需求不匹配的情况较为普遍；第三方面，员工的聘用、培养和激励机制对于支持企业科技创新和新业务拓展的激励明显不足。

　　供给侧改革的重点在于加强创新、培育新增长点，归根结底还要改善机制以调动人的积极性。但当前人员结构不合理、人才储备不足、管理机制老化的现状不得到有效改变，必将成为阻碍供给侧改革的关键矛盾。

　　地方政府的干预仍是影响能源企业投资决策的重要因素。能源项目动辄数十亿的投资，是任何一个地方不可轻视的收入来源、财税支柱。也正因此，各级地方政府都积极争取在本地投资能源项目，有的不惜降低项目占地成本、减免税或以财政抵押获取银行低息贷款作为吸引项目落地的筹码。地方政府的支持已经成为影响能源企业投资决策的重要因素。在供应不足的情况下，这有利于项目尽快形成产能，但目前地方政府扭曲土地、资本要素配置争取能源项目的做法反而进一步加剧了市场无序竞争和产能过剩。从目前各省“十三五”规划初稿的制定过程来看，部分地方政府仍在延续传统思路，依然力主发展煤电、煤化工、石油化工等产能严重过剩项目。

　　大力推进供给侧改革的对策建议

　　“十三五”时期大力推进供给侧改革势在必行。当前能源行业暴露出的矛盾，有些是能源行业特有的问题，有些则是各个行业普遍存在的，但却是能源行业特别突出的问题。推进能源供给侧改革必然牵一发而动全身，逆水行舟必须不畏艰难，并做到有的放矢。具体而言，有如下五方面对策建议：

　　以电力、油气市场化改革为抓手，落实供给侧改革。当前的电力、油气改革波及范围广泛，影响深远，因此也就成了落实能源领域供给侧改革的重要政策抓手。从供给侧改革的根本目标出发，建议未来电改、油气改革应以培育健康发展的能源产业、满足社会用能多样化需求，降低用能成本为目标；努力建立市场主导的能源价格形成机制，形成合理的能源产品价格体系和税收体系；下大力气完善能源产业链，将能源产业从注重上游开采、中游加工转化向下游为用户提供能源服务拓展。

　　依照市场规律鼓励企业破产和兼并重组，释放社会资源。发挥市场在资源配置中的决定性作用，对于资不抵债的能源企业允许其按照正常手续自行淘汰、重组；坚决倒闭僵尸企业，避免无谓的资源浪费；加紧治理企业三角债问题，出台相应规定和办法进行统筹解决，防止系统性金融风险。避免地方政府干预企业正常决策。建立下岗职工的补贴基金和再就业培训工作。

　　加大力度、多种方式引入社会资本进入能源行业。能源产业的不同环节可以采用不同方式：对于煤炭、油气开采业和管网等自然垄断行业，应加大企业兼并重组力度，提高产业集中度，以提高资源利用率、降低运营成本、确保安全生产为目标加强科学管理，允许社会资本大比例参股和参与公司决策，改善垄断国企的低效运行状况。对于能源加工转化行业，包括发电、供热、炼化等，应全面放开民营企业进入，引入市场竞争，依照市场机制推进企业兼并重组；现有企业允许“国退民进”，建立现代企业运行机制，提高企业运行效率、激发员工积极性，让活下来的企业能够“破茧重生”；对于面向用户的下游能源服务行业，包括电、热、气、油的购售服务，目前仍然处于初级阶段，未来具有广阔发展空间，建议全面放开市场，禁止垄断经营。

　　强化中央、地方两级政府规划对能源市场发展的引导功能，加快地方政府职能转变。当前，国家正在推动地方能源规划与国家能源规划的衔接工作，这既是确保国家的能源发展思路、目标、措施能够得到地方的支持和落实；也是在国家层面落实简政放权工作之后，帮助地方政府转变职能的重要举措。一方面，可同时强化国家和地方各级能源规划的权威性，加强对市场走势的引导功能，在全国范围内优化资源配置；另一方面，也逐步转变地方政府职能，变管理为服务，变主导为监管。

　　重视虚拟经济对能源产业发展的支持作用。尽管能源行业的供给侧改革重点是实体经济，但是能源行业资金链长期绷紧、投资不足，不利于行业复苏。应积极发挥金融资本市场的高流动性特点和市场发现的功能，提高能源行业资金融通能力，满足能源行业发展、创新所需的资金需求，帮助能源行业优胜劣汰。当前，我国能源企业负债率较高，其中主要原因就是资金来源以银行贷款为主，资金来源单一，风险集中。为此，我们建议，应在符合金融管理要求的前提下，放松金融管制，鼓励开发丰富多样的金融衍生工具，吸引社会投资能够流入到能源行业，降低企业负债，化解系统性风险；加大创新投入、培育新的增长点。

　　（作者单位：国家信息中心）