中国管道保护与发展论坛

　　编者按

　　1月6日，在京举办的“2016中国管道保护与发展论坛”上，与会专家围绕青岛“11·22”、大连“6·30”等管道安全事故的深度思考、政府应如何加强油气管道安全监管、地企合作加强管道保护三个话题，开展主持对话，畅谈工作感受，为促进我国油气管道安全稳定运行建言献策。

　　油气管道安全运行难在哪

　　中油金鸿能源投资股份有限公司安全环保部总经理王长平：

　　中油金鸿目前在全国范围内管理运营着5条成熟的油气管道，总长约740公里，在建管道约200－300公里。总体而言，我认为当前管道安全形势不容乐观，风险主要来自于野蛮破坏。实际上，还有相当一部分管道问题是历史原因造成的，解决起来很困难。在这个过程中，管线运营收益的重新分配非常重要，也是制约当前管道安全治理的最大难题。

　　从国际层面看，美国的油气管网体系是最成熟的，其总长约400多公里，由3200多家企业共同管理。为什么美国人能管得好？这值得我们思考、借鉴。

　　我国管道保护的法治管理起步晚，必须要完善当前相关法律法规。作为企业，我想呼吁政府层面加大执法力度。目前我国已经建立了一个国家安全技术中心，这是一个非常好的开端。现行石油天然气管道保护法处罚力度太弱，以致“依法治管道”难见成效，在此，呼吁国家层面严厉执法，杜绝野蛮破坏,对于那些野蛮施工造成的油气管道第三方破坏,必要时要降低施工方的资质或安全评级，对于个人则应启动信用等级管理制度等。

　　河北省能源局副处长张永盛：

　　1984年石油体制改革以来，在管道建设方面，从设计到运营再到最终报废，都没有明确谁来主管，这也造成了现在的多头管理问题，以致问题越积累越严重，关键还是需要通过改革来解开这个“扣”。

　　2015年10月13日，我国发布了国家标准——《GB 32167-2015油气输送管道完整性管理规范》，其将于2016年3月1日起实施，我觉得这是现行石油天然气管道保护法的配套，说明我国的油气管道管理正向欧美的一些先进管理规划模式转变。要推进落实好这个规范，还要进一步加大宣传力度。

　　江西省能源局调研员王绍勇：

　　江西利用天然气比较晚，但是现在安全隐患也不少。近几年来，江西经济发展相对较快，管道建设进度也在加快，二者之间的矛盾越来越激化。从２０１５年的工作来看，反映最多的问题就是安全距离不足。

　　再有就是并非所有管道经过的地方都能用上天然气，所以在管道治理方面，那些有管道保护任务但用不上气的地方政府，虽然有管道保护的压力，却没有动力。在实际工作过程中，当我们与一些县级地方政府商量制定安全隐患政策时，如某地的油气管道是搬迁还是技术改造，也经常很难取得一致。为从源头上解决上述矛盾和问题，2014年，江西省制定了石油天然气建设与保护办法，明确将发改委列为管道保护的主管部门，也明确了能源局要编制全省的管道发展规划，而管道企业编制的线路方案要报当地规划部门同意后才能纳入地方规划。现在的问题是人力不足，但工作还是要继续推进，希望能得到安监局的大力支持。

　　党的十八届五中全会强调坚持全面依法治国，提出了法治建设的目标任务。管道也应该是依法治管道。现行石油天然气管道保护法确实有很多漏洞，建议尽快将该法的修订提上日程。建议由国务院牵头加强顶层设计，同时明确管道保护的主管部门、管道的执法机构和职能等。

　　中石油天然气管道工程有限公司（管道设计院）副总工史航：

　　从管道设计角度看，我国管道系统安全都做得非常好。不管是钢管，还是主要设备，都是国内外的知名品牌，并且在建管道的施工管理要求都很严格，企业在运行的管道调度控制、安全防范、应急处理能力甚至高于国外水平。

　　实际上，靠近市区的管道被各种各样的施工损坏的情况很常见。各类施工时常不按照工程程序进行，并且施工方往往事前不通知管道企业，很容易出现问题。

　　在管道保护距离的问题上，企业现在做的前期设计想要获得地方政府主管部门通过越来越难。青岛“11.22” 黄岛输油管爆炸事故后，地方政府审批更加严格。在这种情况下，管道设计选线越来越难。实际上，根据我们的经验，油气管道埋到地下，只要是保护得比较好，不腐蚀，并且给予一定的维护空间，距离并不需要太大，也能保证安全。而要防范大的事故，还是要从日常维护做起。

　　从设计角度看，今后我国还是要加强规划，要通过管网的统一规划，做好各地的衔接。此外，我们还应重视过程管道保护，这就需要重视大数据的收集和积累。

　　加强安全管理政府如何带好队

　　辽宁省发改委能源处副处长梁德民：

　　针对石油天然气管道保护，辽宁省从2014年6月开始在发改委系统发起成立了从省到市、到县的领导小组，同时在省下属11个有管道保护任务的市成立管道保护处，并要求到2016年年底前，由每个管道保护县成立管道保护科。该措施大大加强了辽宁省政府在管道保护和整治方面的领导力。2014年7月和2015年7月，辽宁省分别召开了两次与中石油的交流会，由企业和地方政府主管部门共同推动管道隐患的整治。辽宁省的长输管线接近7800公里，目前已完成了98%的管道重大隐患整治工作。

　　在建立长效机制方面，我们首先在大连推行了管道保护联席制度，在该区域管道保护范围内，必须由当地发改委审批才能新建管道，并配套建立了科学合理的审批程序。2015年，辽宁省下发了一个关于管道保护和隐患整治的通知，并努力推动其最终上升至“条例”层面。我们还制定了管道隐患整治的应急预案，政府和企业联合，共同对省内所有管道进行了隐患整治验收。

　　在执法方面，辽宁省的11个管道保护市，都有管道保护主管部门，并确定了由各地的法制办执法。目前各管道保护县也有近50%已经具备了执法资格。那么，到底应该如何执法？这是不少人都在思考的问题，辽宁省今年上半年也会在这方面进一步予以明确。

　　吉林省四平市发改委科长高红梅：

　　作为最一线的管理单位，在实际执行过程中，经常会面临诸如“上令不能下达”的尴尬局面，特别是在县级层面，因为没有明确的主管部门，常常无法接收上一级政府的指令。

　　再有就是作为地方政府，我们与中石油的沟通也不是很通畅，同时由于没有相应的处罚措施，经常导致一些管道隐患整治、旧管道的拆迁等工作难以落实。

　　中油金鸿华北区公司应张公司总经理宋继军：

　　今后的法律法规建设应加大地方公安的介入程度和管理强度，因为企业没有执法权，希望能将这一条在今后的安全生产中予以明确，也希望地方政府相关部门，如公安机关，能专门安排主要负责的关键领导进行统筹。

　　劳氏瑞安咨询(北京)有限公司副总经理葛天明：

　　从近几年管道事故频发的诸多经验教训总结看，国内的法规、标准规范确实已不能适应现实发展的需要。2011年，中国已经开始推动安全法的制定，是否需要借鉴欧洲国家的相关法律，引入国外先进管理经验，值得思考。

　　立法往往涉及到相关主体利益的重新分配。希望能够通过这种改变，推动完善相关的标准规范，进而推动企业尽职尽责，履行管道保护义务。

　　在这方面，欧美的做法值得借鉴，如美国基于风险管理的“目标设定型”做法，即基于风险的管理，对每一个案例具体分析，然后制定管理目标，这样就能够解决很多实际问题。

　　地企合作共推管道安全运行

　　中石化新疆煤制气外输管道有限责任公司处长赵统永：

　　从管道保护的法治建设过程看，我国迄今已经历了三个阶段。第一个阶段是上世纪90年代到2010年石油天然气管道保护法颁布之前，这个阶段是从意识、认识到责任的磨合阶段；第二个阶段是认知阶段，即石油天然气管道保护法颁布以后到现在，虽然有了法，但企地的法律意识还很淡薄，尤其是执法不严，地方责权部门并不明确。如在河南、山东，管道保护工作在有的地方是安检部门主管，有的地方则是能源部门主管，甚至有的地方专门设立了治油办，这种情况容易导致责任落实不到位。 2010年石油天然气管道保护法颁布后，管道安全事故仍不断发生， 典型的例子是２０１３年青岛“11.22”事故。频繁爆发的事故使得大家逐渐认识到管道安全保护的重要性；通过各方努力，从现在开始进入一个“执法严谨”的阶段。从现在起，希望能用两到三年，或三到五年时间，使得各方进一步警醒，期间明确管道保护的责任是第一要务。现行石油天然气管道保护法赋予企地双方的责任是一把“双刃剑”——有责、有权、有利。该法的落实应该是在“依法治国”的环境下，从严执法，从严治地。在今后三到五年内，应该严格用法律手段落实企地责任。

　　河北省能源局市场监管处处长范墨林：

　　河北省负责油气管道保护工作的是能源市场监管处。在实际管理过程中出现最多的问题是管道上方占压物的清理。

　　如何处理现行管道保护法、土地管理法和物权法的矛盾，是我们在实际工作中遇到的最大难题。土地管理法明确规定，临时用地的期限是两年，而且国家规定可以对土地进行征用并给予一定补偿，这就涉及到一个问题，即目前管道项目征地是在施工期，给予了农民一定期限的补偿，施工结束后，又要求管道保留诸如5米的保护距离，且不能种植，在这种情况下，发生的利益冲突如何解决？农民的利益如何保护？

　　一方面是管道土地的使用，一方面是耕地永久使用，地方政府又批准了很多手续齐全的建筑工程，我们姑且称其为手续齐全的合法占压。而要搬迁这些合法占压，难度非常大。如在河北沧州和保定地区，因为离华北油田近，地下的管线很多，占压也比较严重，问题十分突出。

　　谈到地企关系，在管道保护上，事实上地方政府付出的多，得到的少。举个例子，有管道企业在施工时常常与当地村委会私签协议，给予农民一定补偿后就开始施工。事实上，真正的主管部门根本不知情，以致最终造成管道建设、规划运营和地方规划脱节。而在碰到各种各样的实际问题时，在处理过程中，政府与企业常常相互“扯皮”。

　　我认为各方并没有将那些非国家干线的油气管道当成一种基础设施和公用事业来对待。如果把管道企业独立出来，还原管道企业的基础设施产业属性，将油气管道与公路、铁路这样的基础设施一视同仁，就会避免不少现在面临的问题。

　　根据现行油气管道保护法规定，不同的地方管道保护主管部门迥异，但只要符合管道法要求就可以合理存在。比如河北沧州、廊坊、保定，离华北油田近，各地为了支持油田建设，专门设立了管道保护机构，这是合理的。总体而言，地企的责任落实现在还处于磨合期，但只要各方责任明确，就能把工作做好。

　　中石油北京天然气管道公司副处长郭存杰：

　　在管道保护方面，目前地方政府对我们一线企业的支持力度可以说是空前的。但总体而言，各地发展情况很不均衡。横向看，各省、直辖市之间千差万别；纵向看，省一级、地级市级特别重视，但是到了县级，落实情况就“五花八门”，以致现行政策法规常常难以落地。以北京为例，2014年底，北京专门成立了一个管道保护办公室。在管道办的协调下，我们完成了管道隐患的无偿清除。管道办在一些规章制度的建立上，也充分征求企业意见，在规划建设方面的地企合作推进上同样很有成效。这现在也是河北省正在做的，如固安国际商贸城建设、首都第二机场物流区的建设，在规划期就让我们企业介入，并经第三方评价，预留好管道中心线的安全距离。而我们也按相应要求，正在做管道改线工作。所以在省市一级层面上，在法律责任的落实方面，我对地企合作还是比较乐观的。

　　北京市市政市容管理委员会处长许晓晨：

　　北京石油天然气管道的保护工作刚刚起步，相关制度还在逐步建立。作为企业，我们态度很积极。保障城市的正常运营和公共安全，离不开地方政府跟企业的紧密配合，这是共同的责任。  

　　从法律角度讲，油气管道保护涉及两方面的工作：一是地方政府的监管责任落实，二是企业的主体责任落实。就地方政府而言，需要设立联席会议制度，处理好第三方破坏和管道占压问题。在这方面，不能说地方政府不作为，或者企业不作为。事实上是因为现行体制还有漏洞，还需要寻找解决途径，如现行石油天然气管道保护法的修编、各方的利益均衡等。

　　中油金鸿华北区宣化公司总经理李永红：

　　无论对地方政府还是对企业，无论有什么样的规章制度，关键在于“落实”。 地方政府亟待加强管理能力和水平，同时企业也应该强化自身的管理水平。我建议将标准化管理融入到管道保护中，无论是设计、施工，还是管理运维，以及后期的抢修等，都应该有一个标准化的管理流程，且各企业要针对自身特点，根据国家相关法律法规，自行设计一套完善的落实制度和监管体制，如此环环相扣，就能真正将每项标准化管理落实到人、到岗、到各个环节。

　　在企业和政府的衔接上，目前地方政府和企业的联动还比较弱，出现问题后如何处理、应该如何追究责任？例如在占压的问题上，不少地方还不是很重视。我认为还需要加强事前预防，因为来自基层，我还想呼吁，对于政府财力差的地方，在企业资金也不充裕的情况下，国家能给予一定的政策性倾斜，或者是建立一定的补偿机制，最终确保管道的安全稳定运行。