如何进一步强化电力统筹规划

　　落实“进一步强化电力统筹规划”，笔者认为主要还是加快政府的转型，具体来讲需要主管部门加强三个方面的工作，即：理清并建立科学的电力规划体系，加强电力规划管理体制机制建设，加强在电力规划制定和实施中的协调职能。

　　新电改方案“9号文”指出：“政府职能转变不到位，各类规划协调机制不完善。各类专项发展规划之间、电力规划的实际执行与规划偏差过大。”这是电力行业发展中的主要问题之一，因而亟需通过改革，更好发挥政府作用，进一步强化电力统筹规划，以力求打造一个新型的电力工业体系。在这个重大问题上，新电改方案相对于上一轮改革来讲是一个创新。

　　现在面临的问题是如何落实“进一步强化电力统筹规划”？笔者认为主要还是加快政府的转型，具体来讲需要主管部门加强三个方面的工作，即：理清并建立科学的电力规划体系，加强电力规划管理体制机制建设，加强在电力规划制定和实施中的协调职能。

　　理清并建立科学的电力规划体系

　　电力科学发展对电力规划提出高要求。电力规划应充分考虑资源环境承载力，依法开展规划的环境影响评价，统筹解决好电力工业发展中资源与环境保护、结构调整、技术进步、效益提高、资金需求、设备制造、电能节约、电能替代等多方面的问题，实现电力的安全、绿色、高效、经济供应。

　　电力规划应是科学统一的电力系统规划。电力系统包括发电、电网、用户(负荷)。电力规划不仅要实现各类电源横向多元互补，还要实现电源电网负荷纵向平衡协调。

　　电力规划要逐步引入综合资源规划的理念，将供应侧的资源和需求侧的资源放在一起，按照一定规则进行优化组合排序，按照经济指标、环境排放、技术安全约束、电力电量平衡等指标体系，进行多方案的比选，推荐最优的规划方案。

　　电力规划要构成一个完整的科学体系。本轮电力改革要重点解决电力规划“碎片化”问题，各类电源规划、电网规划等均应纳入电力发展总体规划统筹研究。

　　电力发展总体规划的子规划（或称专项规划）包括电源规划、电网规划、节能和需求侧管理规划、煤电运综合平衡规划、环境影响分析及保护规划、投融资规划等等。在电源规划中又有常规电源规划、新能源发电规划。各专项规划和电力发展总体规划共同组成了一个完整、科学的电力规划体系。各专项规划与电力发展总体规划不是平行并列的关系，不应独立于电力发展总体规划之外。

　　不管是什么能源，只要它的开发利用主要以转换成电能为基本形态的，其发展规划均应作为电源规划纳入电力发展总体规划，既包括煤炭、水能、天然气等常规能源发电，也包括核能、风能、太阳能等新能源与可再生能源发电。各类电源规划与电力发展总体规划的关系，是“母子规划”的关系，或称总体规划与专项规划的关系，而不是平行并列的关系。各类电源规划更不应该独立于电力发展总体规划之外。如果某种能源发电规划没有纳入电力发展总体规划，就会在电力系统中出现发展不协调的现象。

　　能源发展的实践表明，在能源转换成电能后，不管是就地配送消纳还是外送消纳，都应纳入电力发展总体规划，才能保证电源规划（包括新能源发电规划和常规能源发电规划）和电网规划的协调统一，防止无序发展，提高电源、电网作为整体优化的协同性，减少水能、风能、太阳能等资源浪费。

　　加强电力规划管理体制机制建设

　　健全电力规划管理体系。在主管部门组织领导下，建立以国家电力规划机构为主，电力企业、行业协会、科研部门、专家学者和社会公众等广泛参与，涵盖战略、产业政策、规划、计划及后评估的科学规划管理体系。

　　创新电力发展规划管理机制。建立规范的论证、听证、评估、协调、公示、审批、公布备案和滚动修订等工作机制；建立规划实施检查、监督、评估、考核、问责等工作机制；建立年度规划实施情况报告，并纳入主管部门的年度工作报告；委托第三方对规划执行情况做后评价。

　　完善电力规划研究协作体系。充分发挥行业协会、电网企业、大型发电企业以及科研设计等的规划研究力量，充分吸取专家、学者和社会公众意见，建立健全政府部门指导下相互协调合作的规划研究工作体系。加强与煤炭、运输、水利、环保、设备制造等上下游行业之间的学术联系和研讨。

　　发挥全国性电力行业组织在规划研究、编制、实施和评估方面的作用，以及反映企业和行业在电力规划上的诉求。

　　电力企业对规划的研究成果，包括有关意见和建议，按正常渠道报送主管部门。电网企业比较了解电源、电网、用户等电力系统情况，掌握整个电力市场交易的数据、信息。因此，要重视电网企业在电力规划研究中的作用。在本轮改革后，电网企业彻底改变了盈利模式，在政府的严格监管下，可以受主管部门委托开展电网规划的研究，其成果参与电网规划方案的比选。

　　加强电力规划管理的协调职能

　　在混合能源时代的大背景下，为了做好电力规划的统筹工作，相应的规划方案要实现清洁能源开发利用与传统化石能源开发利用的协调配合、电源建设与电网建设的协调配合、清洁能源与化石能源之间的优势互补，并且要将电源、电网、用户统一为一个整体，实施综合资源规划；另一方面，这个规划方案需要通过智能电网技术、先进输电技术、需求侧响应技术以及相关储能技术作为支撑，实现电源与电网、电网与用户、电源与用户之间的资源优化配置，即实现“电源-电网-负荷-储能”协调优化的规划方案。

　　国家管理能源电力的部门要集中。 我国政府管理能源电力的职能分布在不同的机构，如：国家发改委（规划司、价格司、经济运行局）、国家能源局、国资委等。因此，单靠国家能源局组织协调电力规划的编制和实施就存在很大的难度。应通过本轮改革，把国家管理能源电力的部门集中在国家能源局，统一组织电力规划的制定和实施；并为下一步组建国家能源部打好基础。

　　国家能源局要完善内部的协调机制，把各司局组织编制的规划提升为互相衔接的国家规划。目前，十三五”电力规划仍然是由各个专业司局组织，核电司组织做核电规划，新能源司组织做太阳能发电、风电规划，电力司组织做煤电规划、电网规划，因为各个规划都假设了自己的边界条件，每个规划的边界条件都不完全相同，到了规划实施时就很难衔接，产生不协调的问题就是必然的，这是发生弃水、弃风、弃光的根本原因。

　　谁来统一协调？只能是国家能源局加强内部的协调职能，处理好综合规划司与各专业司的关系，通过加强协调，解决各个规划之间的矛盾，把各司组织编制的规划提升为国家规划，并纳入统一的电力发展规划。

　　全国电力规划与省级电力规划之间的有效衔接。要坚持统一规划、分级管理的原则，确立统一有效、层次分明、功能清晰、相互衔接的规划体系。

　　全国电力规划和区域规划要明确国家级的发电基地、跨省（区）输电工程项目，省级电力规划必须与全国电力规划和区域规划相一致。

　　中央主管部门对省级电力规划实行备案制。

　　发现省级电力规划与全国电力规划、区域规划不一致的，尤其在产业政策、电源布局和规模上有不一致的，中央主管部门应主动协调，做到统一规划。

　　强化电力统筹规划的重点是

　　政府要加快转型

　　党的十八届三中全会通过的《决定》指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。《决定》在“加快转变政府职能”中指出：科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动的监管，加强各类公共服务提供。为此，政府必须从偏重于微观经济活动的干预，转到宏观调控上来。保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务；从过多的行政性审批，转到强化战略与规划的制定、管理，同时创造公平竞争的市场环境上来。电力规划的管理是能源主管部门的一项重要职能，是政府对电力工业进行宏观管理的重要手段。进一步强化电力统筹规划的责任主体是政府，加强电力统筹规划的快慢、力度取决于政府转型的快慢、力度。只有政府自我革命加快转型，才能进一步强化电力统筹规划。

　　建议出台能源规划管理办法

　　主管部门要制定进一步加强电力规划统筹的工作方案及相关配套措施，进一步明确职责分工，明确中央、地方、企业的责任，充分调动各方积极性，凝聚共识、形成工作合力，确保电力规划统筹真正得到逐步加强。

　　例如，出台“能源及电力规划管理办法”。建议主管部门组织修订原电力部颁发的《电力发展规划编制原则》，对电力规划的编制要求作出明确的规定，提升规划的质量，保证规划的严肃性、权威性和约束力。

　　对现有各企业科研机构中有关电力（能源）战略、规划研究的力量进行整合，成立在主管部门直接领导下的国家电力规划研究机构。这个机构的规划工作要切断与企业的利益关系，独立建制运作。其所需经费，纳入国家财政预算；能客观、科学、公正地体现国家（全社会）利益，为国家编制、滚动研究电力规划；要建立科学合理长效的人才保障机制，使相关专业高级人才长期稳定地从事能源电力发展战略规划研究工作。

　　选择需求侧管理好的省、市，在已编制的“十三五”电力规划基础上，开展电力综合资源规划的编制试点和相关研究工作。

　　主管部门要认真履行电力规划职责。政府既是规划编制的组织者，同时又是规划实施的服务者、监管者。按此思路，组织专题研究落实“实施统一规划与发挥市场机制作用有机结合起来”的规划管理规定。

　　当前，在电力发展规划管理中，要特别注意电源规划（包括新能源发电规划和传统能源发电规划）与电网规划的优化、协调和整体与局部利益的统一，防止无序发展，提高电源、电网作为整体优化的协同性，减少水能、风能、太阳能等能源浪费，提高电力设施的效率和效益。

　　总之，我们既要看到新一轮电改方案是坚持社会主义市场经济改革方向的，是实事求是的，同时又要看到它带有过渡性。即便如此，我们仍然要充分认识完成新一轮电改任务的艰巨性。这是由于电改是一项系统性工程，各项改革任务之间的联系密切，要在各方达成共识的基础上有序、有效、稳妥推进，同时还要在抓紧能源电力结构调整、保证安全可靠供电的条件下进行，这就需要经过周密的部署、试点先行、总结试点经验、扩大试点、修改完善相关法律法规、全面推广的一个较长时间，因此，本轮电改要特别注意避免“急于求成”的思想影响，要“稳步走，不停步”，稳妥有序地推进改革。

　　（作者系原电力工业部规划计划司司长）