将生态流量纳入水资源调度方案

　　继发布实施《大气污染防治行动计划》后，近日国务院印发《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号），（以下简称“水十条”），以改善水环境质量为出发点和落脚点，提出到2020年全国水环境质量得到阶段性改善的近期目标。“水十条”统筹兼顾环保、发改、科技、工业、财政、国土、交通、住建、水利、农业、卫生、海洋等部门力量，开创“九龙”合力治水新气象。

　　据了解，“水十条”起草工作自2013年4月起，主要经历了准备、编制、征求意见和报批4个阶段，先后6次征求中央及国务院34个部门和单位意见，两次征求各省（区、市）人民政府意见，3次组织专题调研，历时近两年，30易其稿。去年年底，国务院常务会议审议并原则同意“水十条”；今年2月，中央政治局常务委员会会议审议通过“水十条”。

　　关注水资源开发过度问题

　　保障生态流量

　　据环保部介绍，生态流量是指维持江河湖泊生态系统健康所需的水文情况，包括流量（水位）要求、不同水期消长要求等。与之相近的概念还有环境流量、生态需水量、生态基流等。

　　保障生态流量是江河湖泊得以存在的基础，无水不成江湖；是维持一定环境容量、保障水质安全的需要，排污标准、水质目标都基于一定水量测算，如果水量不足则难以实现水环境保护要求；是水资源管理的重要内容。

　　2011年中央一号文件明确提出，要协调好生活、生产、生态环境用水；是维护水生态健康的需要，水生生物洄游、产卵等重要生命活动，往往依赖于特定的流量和水文过程。

　　人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情，不少地区生态流量得不到保证。随着经济社会的高速发展，不少地区水资源过度开发，如黄河流域开发利用率高达82%、淮河流域达53%、海河流域更是超过100%，远超国际通行的40%的开发上限，引发一系列生态环境问题。

　　“国内外在生态流量保障理论与实践方面积累了丰富经验。20世纪40年代，美国就意识到水资源开发影响渔业，到70年代水利工程建设高峰时期，生态流量研究与实践迅速兴起，并于80年代后期扩展到澳大利亚、南非、欧洲等地区，至21世纪初，已有40多个国家和地区建立了上百种计算方法。”环保部介绍，“我国生态流量研究始于20世纪90年代，在‘九五’科技攻关‘西北地区水资源保护与合理利用’、中国工程院‘中国可持续发展水资源战略研究’、‘黄河流域水资源演化和可再生性维持机理’等项目推动下快速发展，并在全国水资源综合规划、水电开发等实践中得到应用。”

　　“水十条”明确提出要科学确定生态流量，加强江河湖库水量调度管理，维持河湖生态用水需求，重点保障枯水期生态基流。这是统筹保护水质、水量和水生态的重要举措，将有力推进水环境改善。一是科学确定生态流量。以河湖重要控制断面（点位）、生态敏感区等为关键节点，以纳污、生态、防洪、发电、航运、灌溉等功能协调为准则，“一河一量”确定生态流量。二是强化调度管理。将生态流量纳入水资源调度方案，区域水资源调配及水力发电、供水、航运等调度，要服从流域水资源统一调度，切实保障生态流量。

　　推进跨界水环境补偿机制

　　生态补偿是受益地区对生态保护地区的一种补偿，补偿其为保护生态环境做出的贡献。我国流域生态补偿主要通过专项资金、异地开发、水权交易等模式实现。

　　“水十条”提出实施跨界水环境补偿，探索采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式，建立跨界水环境补偿机制，并开展十八届三中全会所要求的“实行生态补偿制度，坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”的试点示范。

　　2013年，全国跨省界河流以有机污染为主，劣Ⅴ类断面比例高出全国平均水平10.5个百分点，高锰酸盐指数、氨氮、化学需氧量、总磷等指标浓度比全国平均水平分别高12.5%、59.0%、22.2%和46.7%。近年来，皖浙两省的新安江、甘陕两省的渭河和粤桂两省（区）的九洲江等流域陆续开展了水环境补偿实践，取得积极成效。新安江水环境补偿试点以来，上游黄山市在保持经济总体较快发展的前提下，污染物排放量和排放强度逐年下降，上游河流水质恶化趋势得到有效控制，下游千岛湖水质同步改善。

　　环保部认为，当前，我国跨省界河流生态流量难以有效保障，上下游治污协作机制尚未完全建立，权责落实与激励政策尚不完善，跨省界断面水质短期内难以得到根本改善。由于我国水环境补偿工作起步较晚，在补偿的方式、标准、责任等方面仍需进一步研究和完善。

　　为进一步建立健全跨界水环境补偿机制，环保部提出以下建议：一是完善顶层设计。制定出台相关法律法规、办法和技术指南，推进跨界水环境补偿的制度化和法制化；尽快制定和出台跨省界水环境补偿指导意见，引导地方建立补偿工作机制。二是加强指导协调。在完善新安江、九州江、渭河等流域跨界水环境补偿机制的同时，在引滦入津、东江等流域进一步开展试点，加大协调力度，明确上下游责任。三是研究建立补偿标准体系。考虑上游地区发展机会损失成本、污染治理成本以及生态系统服务价值等因素，完善跨界水环境补偿测算方法。四是推进长效机制建设。鼓励上下游采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式，开展多元化补偿，采取财政、金融等经济手段，吸引市场资本投入流域环境保护，维护补偿机制长期有效运转。