从“点式改革”到“链式改革”

　　在充分肯定市场化改革取得成就的同时，我们也不无忧虑地看到，一些政府部门和地方以改革名义出台的政策措施并不符合市场化方向。他们对市场的管控越来越多，甚至试图“驾驭”市场；各种干预市场的行政权力在中央和地方之间不断上收、下放，在部门之间横向转移，却没有真正给企业松绑；有些已经推出的改革陷于停滞或倒退，价格管控、压制竞争、新设投资壁垒等问题不断出现；不同地区不同领域的市场化进程明显失衡。这些现象都与尚未打破的条块分割体制密切相关。

　　条块分割是在计划经济时期形成的特有制度现象。为了满足制定和执行计划的需要，条条（行业、行政隶属关系）、块块（区域）形成了相对独立的经济管理体系。由于彼此难以协调，对经济工作的领导往往政出多门，矛盾丛生，这也是计划经济时期效率低下的重要原因。具体到改革工作，条条和块块都会提出各自的改革思路。从全国来讲，为解决经济发展问题和结构性矛盾，形成跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的综合改革方案难度越来越大。这种各自为政的现象姑且形象地称之为“点式改革”。

　　“点式改革”的改革主体往往就是行政主管部门。他们在制订改革方案时，既要考虑公共福利最大化，也不可避免地要考虑自身利益最大化，当二者产生矛盾时，没有一个有效的机制可以保证他们不使公共福利让位于自身利益。比如，近年来出现的很多以批代管、以审代管，名义上是改革，是加强市场监管，实际上是巩固部门权力。

　　“点式改革”的路径设计容易屈从于既得利益主体。在改革的决策过程中，行业主管部门以及行业中具有优势的国有企业具有较大的话语权。遇到对改革的不同意见，为避免矛盾激化，决策部门往往取“最大公约数”。由于改革路径的选择并不完全基于公共福利最大化，往往使出台的改革方案成为权宜之计，达不到预期的效果。

　　“点式改革”还会出现目标辨识模糊。从理论上讲，经济体制改革的方向是市场化，这一点似乎没什么异议。但在实践中，对什么是市场化改革缺少统一的认识，一些所谓改革措施本质上是计划经济的变种，却以市场化改革的面目出现。比如，贷款规模计划、贷存比管理、用地计划、发电量计划等。尤其是将用地指标、电量指标拿到市场上交易，名曰市场化，实际上是把计划人为设定的权力拿出来变现。

　　打破“点式改革”的困境，必须摆脱条块束缚，对改革进行顶层设计，这就需要在改革的方法论上有所突破。现在，占据媒体大部分空间的经济问题，大都可以归结到某一产业链。很多问题表现在商品的交易环节，产生问题的原因则源自上下游的多个环节。取代“点式改革”的一个思路是，进行以问题为导向的全产业链市场化改革，即“链式改革”。

　　在改革开放之初，中国几乎所有的产业链都是不完全市场产业链。经过30多年的改革开放，一些行业已经实现了市场化，一些产业链演化为准市场产业链，而不完全市场产业链的存在成为影响中国经济稳定增长和结构调整的重要阻力。比如，煤电矛盾，问题表现为煤电价格冲突，原因则在于电煤双轨制、铁路运力垄断和电网垄断。解决方案要涉及电煤并轨、铁路运力改革、电力体制改革。又比如，天然气“气荒”，问题表现在天然气供应不足，原因则在于“三桶油”对国内区块获得、勘探开发、管网的垄断以及对进口渠道的垄断。解决方案要包括矿产资源管理体制改革、油气管网改革、油气流通体制改革、城市公用事业改革等。

　　对全产业链市场化程度的研究表明，如果产业链中有一个环节是计划体制或双重体制，而上下游环节是与之不同的体制类型，那么必须对这个环节的行业进行市场化改革才能使全产业链利益最大化。反之，如果不对这一环节进行市场化改革，产业链上下游只有选择计划体制或双重体制才能避免全产业链的衰退。在双重体制相持的状态下，经济体制经常存在回到计划经济上去的倾向。

　　客观地说，“点式改革”在探索改革道路中发挥了历史性作用，在其红利释放完毕后，改革应当进入到“链式改革”阶段。改革的目标是，将计划与市场相交织的产业链，改造为市场对资源配置起决定性作用的产业链；将国民经济中若干主要不完全市场产业链进行市场化改革，可以完成体制转轨的大部分任务。

　　那么谁来提出“链式改革”方案呢？显然，任何单个的条条和块块无法完成全产业链改革的设计任务，这就需要无利益相关性的第三方机构来进行。所幸的是，三中全会后中央设置专门机构进行改革顶层设计，这为打破条块分割体制对改革的束缚创造了组织上的条件，或许全产业链市场化改革未来有机会纳入改革顶层设计的范围。

　　（作者系国务院研究室综合司副司长。本文系作者即将出版的新书《基于体制亚型的全产业链市场化改革研究》的一部分）