油气管网改革宜“小步慢走不回头”

　　2013年1月，国务院颁布的《能源发展“十二五”规划》提出：“加强油气管网监管，稳步推动天然气管网独立运营和公平开放，保障各种气源无歧视接入和统一输送。明确政府与企业油气储备应急义务和责任。”新组建的国家能源局“三定”方案中，也赋予了其“监管油气管网设施的公平开放”的职责。

　　作为油气领域的重要环节，油气管网设施包括原油、成品油（汽、柴油）、天然气管道干线和支线，以及与管道配套的相关设施，下游还存在着大量的城市燃气管网，由各大城市燃气公司运营。数据显示，2013年，我国油气管道总里程10.6万公里，其中，天然气管道6万公里，原油管道2.6万公里，成品油管道2万公里。初步形成了横跨东西、纵贯南北、连通海外的油气管网格局。

　　作为油气领域的重要环节，我国油气管网设施建设、运营主要集中于中石油、中石化、中海油这三家大型石油央企，主干油气管网处于高度垄断经营状态。其中，中石油运营着全国约70%的原油管道及约90%的天然气管道，依靠西气东输三条输气管线工程，中石油不仅控制着下游城市燃气公司的供气，还影响着沿途各省市以天然气为主要燃料的工业企业的命运。部分省份也出现了天然气管网由地方企业垄断经营的现象。

　　由于国有石油企业采取纵向一体化的经营模式，垄断油气管输业务出现管输关联交易、管输成本不透明等现象，外部市场主体难以进入，导致气源供应与管网输送不匹配、不同气源不能串换的问题。油气管网关乎国家能源供应安全，关乎国有石油企业生产运营、上下游的协调统一，是一个重大的发展问题，也是一个攸关数亿群众的民生问题，如何改革必然会成为社会关注的焦点。

　　自2013年8月底中石油贪腐窝案爆发以来，中石油一下被推到了风口浪尖，一时间关于分拆中石油的方案传言不断，而分拆油气管网则是传言最多，也被认为是最靠谱的一个版本。十八届三中全会召开前夕，国务院发展研究中心公布的“383改革方案”更是提高了人们“将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度”的预期。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中第20条提出的“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”更是引发起业界讨论热潮。特别是《决定》关于垄断行业改革的思路非常清晰，明确要将自然垄断性环节和可引入竞争的环节分开，同时强调自然垄断环节要靠有效政府监管克服垄断弊端。比如电网、铁路路网、油气运输管网具有自然垄断特性，但发电和售电环节、油气上游开采和下游炼化销售以及铁路客货运输等环节都可以引入竞争。

　　关于中游油气管网改革，目前基本上有两种意见，一种意见是先行政分拆“三桶油”的管道业务，再重组一家或几家管道公司，改变“三桶油”既是经营者又是使用者的双重角色，以政府行为推进市场化的模式；第二种意见是通过边缘革命，增量改革，培养市场力量，鼓励多元投资，所有管道必须向第三方开放等稳步渐进的模式，以市场配置资源，最终完成管道体系的市场化改革。十八届三中全会公报指出，经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性的作用和更好发挥政府的作用。以此原则判断，油气管网体系改革可能更倾向第二种模式。通过政府政策引导和市场因素的自我培育，最终通过市场完成管道资源的配置，水到渠成。

　　2月24日,国家能源局正式印发《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》(以下简称《办法》)，通过政策正式明确油气管网设施开放的范围为油气管道干线和支线，以及与管道配套的相关设施。《办法》出台旨在促进油气管网设施公平开放,提高管网设施利用效率,保障油气安全稳定供应,规范油气管网设施开放相关市场行为,在目前油气行业纵向一体化的体制下,解决上、下游多元化市场主体的开放需求问题。这是监管层明确表态要打破垄断迈出的重要一步。《办法》规定，油气管网设施开放的范围为油气管道干线和支线（含省内承担运输功能的油气管网），以及与管道配套的相关设施；在有剩余能力的情况下，油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施，按签订合同的先后次序向新增用户公平、无歧视地提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。这标志着中游油气管网从此进入第三方准入时代。

　　种种迹象表明，短期内拆分“三桶油”的管网，成立国家独立的管网公司的可能性极小。中游管网改革最可能的路径还是循序渐进，依托现行的管网体制首先试行第三方准入。目前我国油气主干管网主要以“趸售”而非“代输”形式运营，即管网公司将上游油气资源买入后，再卖给下游用户，实现对油气的统购统销。例如，中石油西部管道公司，在负责西气东输天然气运输的同时也负责销售，尽管财务上已经独立核算，但并不是真正独立的管道公司。“趸售”体制有利于实现油气资源的统一调配，对保证油气管网利润、调动油气公司管网建设积极性有激励作用。但“趸售”体制阻碍了市场机制在上游资源和下游用户之间正常发挥作用，下游用户只能被动接受门站价格，不利于油气市场竞争，降低油气供应价格。选择第三方准入进行“代输”后，下游用户将有机会越过管网公司，直接与上游气源供应商谈判确定气源供应价格。中游管网公司在以“无歧视”原则运输天然气的同时，只向用户收取国家发改委核准的管输费。

　　《办法》的出台为“油气管网改革”撕开了一个口子。《办法》为解决油气管网公平准入问题提供了解决思路。一方面，其为各市场主体进入油气管网提供了标准规范，起到一定打破现有垄断局面的作用；另一方面，办法明确指出，油气管道设施上游用户中包括原油、成品油（含煤制油等）、天然气（含煤制天然气、煤层气、页岩气等）等油气生产企业。这就意味着，非常规油气开采出以后“无管网可输送”的问题将得到解决，有利于打破大型央企和地方国企在油气管网设施的垄断，促进我国非常规油气资源开发。

　　从长远来看，天然气管网分离、独立运营是趋势，但目前中国天然气管网处于发展建设阶段，还需要靠石油公司的财力来完成。“第三方准入”以“剩余产能”为前提，在目前天然气管网发展相对滞后，管网输气能力不足，规划利用率均较高的背景下，实施起来也是有一定困难。因此，不管是独立运营还是不予拆分，怎么保证“第三方准入”和政府如何监管是最重要的。《办法》明确了国家能源局及各派出机构的监管职责及监管内容。“第三方准入”铺开后，国家能源局将主要通过两份合同对中游管网进行监管。一份合同是下游用户与管网企业签订的代输合同，另一份是上游资源企业与下游用户签订的销售合同。能源局通过对这两类合同的执行情况进行监管，将对中游管网的管理重心从审批过渡到监管上来。

　　为促进油气管网设施公平开放，国家能源局正在抓紧制定《办法》相关合同、信息公开制度等配套文件，创新监管工作机制，加大监管工作力度。当然，油气管网改革也只是整个油气改革棋局中的一个环节。我们要特别注意不要走回头路，不再“走几步、退几步”，更不要走歪路。如何下好这盘棋，让尽可能多的主体获益，着实考验政策制定者和市场运行主体的智慧和力量。

　　（作者为中国能源经济研究院副院长、首席研究员，教授）