经济杠杆引导煤层气产业崛起

　　党的十八届三中全会通过的《决定》明确，经济体制改革的核心问题是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。国内外社会实践证明，政府宏观目标决策、经济杠杆有效引导、市场化运营是新兴产业崛起的要素。

　　一、美国煤层气产业发展的最大亮点——

　　有效发挥政策和市场导向

　　开发利用煤层气既可增加洁净的气体能源，又有利于保护大气环境和改善煤矿安全生产，具有独特的综合社会、经济效益。美国的能源消费中，石油和天然气约占65%，七十年代第二次世界石油危机对美国经济产生很大影响，通货膨胀率超过9%，失业率达到7%，天然气缺口600-700亿立方米/年。保障能源安全和供应，增加天然气产量和供应量，成为美国发展资源丰富的煤层气产业的最大动因和战略选择。为缓解国际社会对其环保指责压力，加大煤炭生产的安全保障，美国最终促使政府决策，采取最有力的措施，扶持煤层气开发利用。

　　1979年，美国参、众两院通过《原油意外获利法》，1980年颁布实施。该法案制订的第29条税收补贴优惠条款，旨在通过政府财政补贴的方式，使包括煤层气在内的非常规能源具有与常规油气能源相当的竞争力。该项税收补贴条款修改过若干次，并且延长2次，延续到2002年年底。

　　煤层气税收补贴率计算如下：

　　T＝（3美元/B）×I×P

　　其中：T——实际税收补贴，美元/百万英热单位；

　　B——每桶石油当量，为5.88百万英热单位；

　　I——通货膨胀调节系数；

　　P——阶段系数（P＜1）

　　该项税收补贴条款的特点一是补贴款随通货膨胀而变化；二是生产出的煤层气，利用、销售后才享受补贴；三是有限期，鼓励在限期内多钻井、多产气、多销售。1981-2002年美国煤层气税收补贴情况和增长趋势如下：（见图1、图2）

　　自1980年该法案出台后的10年间，美国黑勇士盆地开采煤层气的税收补贴约2.7亿美元，圣胡安盆地约8.6亿美元。10年之后，每生产和销售1MBtu（百万英热单位）煤层气平均税收补贴为1.385美元。税收补贴一般占气价的45-50%以上。如1982年气价为5.6美分/立方米，税收补贴为2.82美分，约为当时气价的51%。税收补贴之后，开采煤层气企业的内部收益率平均为23%，有的高于常规油气开采企业，激励和吸引众多油气企业争相开发煤层气资源。

　　税收补贴实施后，从1983年到1995年的12年间，美国煤层气产量从1.7亿立方米猛增至270亿立方米，煤层气开发利用基本形成产业化规模。2003年，美国煤层气产量453亿立方米，2010年达542亿立方米，占同期天然气总产量的8.25%，此后趋于平稳常态运营。美国煤层气有效地弥补了常规天然气的供应缺口。

　　美国政府及时决策发展煤层气产业，宏观调控目标明确，经济杠杆运用科学高效，煤层气产业得以迅猛跨跃式发展，在世界煤层气业内，成为政府利用市场导向发展新兴产业的典范之一。

　　二、我国渐近式的煤层气财政扶持政策

　　我国政府高度重视煤层气开发利用的经济扶持和市场引导，自1996年开始，从初期主要比照石油天然气行业，不断总结经验，逐步加大政策支持范围和力度，以营造煤层气产业发展的良好市场氛围。例如：

　　煤层气企业所得税减免和增值税优惠。根据财政部“财税字[1996]62号”文件，从事合作开采石油资源的企业所得税规定，均适用于开采中国陆上煤层气资源的企业，对中外合作开采煤层气的企业所得税实行“二免三减半”政策；中外合作开采陆上煤层气按实物征收5%的增值税，不抵扣进项税额；自营开采陆上煤层气的企业，增值税先征后返，即按13%的税率先行征收，然后返还8%。

　　实行煤层气市场定价。根据国务院办公厅“国办通[1997]8号”文件，煤层气价格按市场原则确定，由供需双方协商决定，政府不限价。

　　煤层气探矿权、采矿权使用费减免。国土资源部、财政部颁发的“国土资发[2000]174号”文件规定：探矿权使用费在第一个勘查年度免缴，第二至第三个勘查年度减免50%，第四至第七个勘查年度减免25%；采矿权使用费在基建期和投产第一年免缴，投产第二至第三年减免50%，第四至第七年减免25%。

　　煤层气开采的矿区（按气田计算）使用费。按陆上常规天然气对外合作规定缴纳：年度煤层气产量不超过10亿立方米，免征矿区使用费；年度煤层气产量10-25亿立方米，缴纳1%的矿区使用费；年度煤层气产量25-50亿立方米，缴纳2%的矿区使用费；年度煤层气产量超过50亿立方米，缴纳3%的矿区使用费。

　　根据国务院《国发[1997]37号》文件规定，勘探开发煤层气需进口的材料、物资、装备，免征关税和进口环节调节税。

　　根据《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》（财税[2007]16号）：对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人，抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策；对独立核算的煤层气抽采企业购进的开发与利用专用设备，实行加速折旧；技术改造项目国产设备投资的40%，可从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免；研究开发新技术、新工艺发生的技术开发费，在按规定实行100%扣除基础上，允许再按当年实际发生额的50%在企业所得税税前加计扣除；对地面抽采煤层气暂不征收资源税。

　　按照《关于利用煤层气（煤矿瓦斯）发电工作的实施意见》（发改能源[2007]721号）：煤矿企业利用煤层气发电，允许自发自用；多余电量需要上网的，由电网企业优先安排上网销售，不参与市场竞争；上网电价比照生物质发电电价政策，补贴标准为0.25元/kWh。财政部《关于煤层气（煤矿瓦斯）开发利用补贴的实施意见》（财建[2007]114号）规定，在我国境内从事煤层气（含矿井瓦斯）开采的企业均有资格享受财政补贴，享受补贴的对象为企业开采的煤层气出售或自用作民用燃气、化工原料等，中央财政按0.2元/立方米煤层气（折纯）标准对煤层气开采企业进行补贴，补贴额度按照“（销售量+自用量－用于发电量）×补贴标准”进行计算，地方财政可根据当地煤层气开发利用情况适当加大补贴力度。

　　2013年，《国务院办公厅关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》国办发[2013]93号文件（以下简称国办93号文）出台，明确提出加大财政资金支持力度，如提高财政补贴标准，强化中央财政奖励资金引导扶持，加大中央财政建设投资支持力度；强化税费政策扶持，如煤层气利用下游企业享受减免优惠，完善增值税优惠政策；煤层气（煤矿瓦斯）开发利用财政补贴，作为企业所得税不征税收入处理，加大所得税优惠力度。

　　上述导向性经济政策，特别是税费减免和财政补贴政策，一定程度上激励了企业投资煤层气开发利用的积极性，推动了我国煤层气产业的发展。截至2010年底，国家累计下达煤层气开发利用财政补贴7.2亿元。2004年全国煤层气抽采量为19.29亿立方米，其中地面煤层气产量为0.1亿立方米；2006年全国煤层气抽采量为32.40亿立方米，其中地面煤层气产量为1.3亿立方米；2009年全国煤层气抽采量为61.72亿立方米，其中地面煤层气产量为10.17亿立方米；2012年全国煤层气抽采量为126亿立方米，其中地面煤层气产量为25.7亿立方米。我国地面煤层气产量从2006年的1.3亿立方米，上升至10.17亿立方米，仅历时3年。2005年至2013年的8年间，我国地面煤层气产量基本以5亿立方米/年左右速度增加，增长率趋向降低，近年来煤层气开发投入明显缩减。美国1981年煤层气产量为1.3亿立方米，1988年达11亿立方米，1995年煤层气产量增至270亿立方米，8年年均增产32.3亿立方米。2008年美国煤层气产量又增至556亿立方米，20年年均产量增长率为24.46%。我国年产10亿立方米以后的增长速度，远低于美国。与美国相比，除需要加强科技进步以外，还应以更为科学的市场导向和有力的经济杠杆，进一步激励社会投资煤层气产业的积极性。

　　三、更科学、高效地利用经济杠杆

　　2013年9月颁布的国办93号文，开宗明义“为适应煤矿瓦斯防治和煤层气产业化发展的新形势，进一步加大政策扶持力度”。国家对煤层气产业政策扶持的政策更加系统、完善、有力，重要的是需要认真研究、贯彻、落实。国办93号文中明确的“提高财政补贴标准”如能尽快科学实施到位，可能成为最为有效的经济杠杆，促进我国煤层气产业跨跃式发展。

　　为达到预期目标，应当着重考虑以下两个问题。

　　第一，我国煤层气开发财政补贴标准应当高于美国的标准。

　　我国是煤炭为主的能源生产和消费大国，与美国油气为主的能源格局相反，我国煤炭占能源生产和消费的70%左右，在可预见的几十年中不会改变。

　　因此，先采气后采煤对煤矿安全生产至关重要，包括抽采煤层气在内的煤矿瓦斯治理项目是名副其实的生命工程。国家决策鼓励煤层气产业，防治煤矿瓦斯、改善安全生产是最主要的动因。

　　我国煤炭产量已占世界产煤量的50%左右，如不预采煤层气，随着煤炭生产将释放大量甲烷，污染大气环境（甲烷的温室效应是CO2的24倍），环保压力将日益增大。

　　我国能源资源的特点是缺油、少气、高煤，常规天然气的缺口远大于美国。

　　我国开发煤层气资源的综合社会经济效益、需求程度和迫切性，比美国更为彰显。

　　我国煤层气资源条件远逊于美国，基础设施滞后，煤层气开发成本高。如“十一五”以来，某中央煤层气企业煤层气发现成本为0.6元/立方米，生产成本约为1.3元/立方米，比美国的0.42元/立方米和0.79元/立方米，分别高43.79%和66.62%。煤层气开发财政补贴高于美国，才可能起到应有的激励效果。

　　第二，根据国外经验和企业预期收益，科学制定财政补贴标准。

　　美国对煤层气企业税收补贴占气价的45-50%以上，政府补贴后企业平均内部收益率在23%以上。我国除资源条件较好的山西沁水盆地南部少数区块以外，煤层气开发项目在现行财政补贴情况下，企业内部收益率均低于10%，绝大部分煤层气企业亏损经营。假定我国煤层气开发项目气田门站气价为1.6元左右/立方米，财政补贴从目前的0.2元/立方米提高到0.6元/立方米，加上减免13%增值税，总补贴额为0.8元/立方米，约占门站气价的二分之一。因此，参照美国情况和预期企业收益，财政补贴至少应高于0.6元/立方米。

　　国办93号文中涉及的已颁布实施的优惠扶持政策，彻底落实到位也十分重要。如煤层气增值税先征后返，由于种种原因，增值税的地方部分经常无法兑现。企业所得税减免落实难度大，导致财政补贴缩水25%左右。因此，国办93号文的全面贯彻和实施，也是政府有效利用经济杠杆的先决条件。

　　实践证明，政策调控市场，市场引导企业，政府科学合理利用经济杠杆，在新兴的煤层气产业发展初期，为企业创造具有竞争力的发展平台，一定可以达到良好的预期社会和经济效益。煤层气市场繁荣，煤层气企业昌盛之时，就是我国煤层气产业成功之日。

　　（作者为国家能源委专家咨询委员会专家）