纵论油气管网设施独立运营

　　习近平总书记在就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）作说明时指出，“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务”。《决定》做出了“实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”重大战略决策。“总结我国成功做法、借鉴国外有益经验”，推动油气管网设施独立，实现油气管网设施公平开放，是当前和今后一段时间的战略性任务。

　　三桶油为管网设施发展

　　做出重大贡献

　　随着经济社会发展和油气需求的快速增长，油气管网设施从无到有、从少到多逐步实现网络化，为石油工业的发展发挥了重要作用。

　　管道先行。对石油工业来说，管道输送是最先进的运输方式，运输能力大、成本低、效率高、损耗小、安全性强、管理方便、计量交接简便。根据党中央、国务院关于西部开发战略决策，2000年4月，中国石油天然气集团公司（以下简称“中国石油”）突破了以往根据油气产量规划建设油气管道的框框，提出管道建设可以“超前发展”，为西气东输管道规划、建设清除了思想障碍。截止2012年底，中国石油的原油管道和成品油管道长度占全国的约75%，天然气管道占全国的约80%。

　　管道适度超前。中国石化历来以原油加工能力为核心配套发展相关能力和设施，包括油气管道设施。与中国石油相比，中国石化对油气管网设施的投资显得缓慢、落后。国务院参事、国家能源局原局长徐锭明同志就曾指出，中国石化只重视市场，不重视管道，殊不知管道决定了市场，没有管道，就没有市场主动权，他们要后悔的、要吃亏的。经过多年的积累，特别是对2009年南方部分地区发生“气荒”的总结，中国石化终于从传统模式走出来，在加快发展原油、成品油管网设施的同时，开始加快天然气管道设施建设。继山东天然气管网、川气东送管道之后，还制定了新疆-广东煤制气管道及配套设施。

　　管道抢占市场。在利用天然气管道控制市场方面，中海油觉醒较早。中海油在发现海上天然气产量无法与陆上天然气共经纬、论伯仲之后，率先提出了引进LNG战略。为通过LNG控制东南沿海、东部沿海天然气市场，中海油制定了雄心勃勃的沿海天然气管道规划，并积极推进。

　　截止2012年底，全国油气管道总里程达到9.3万千米，其中原油管道约1.9万千米、成品油管道约1.9万千米、天然气管道约5.5万千米，三桶油功不可没。

　　管网设施开放：

　　实现油气市场化的关键

　　虽然三桶油为管网发展做出重大贡献，但随着油气行业投资主体多元化，现有的管网运营管理体制已不能满足油气市场发展的需要。

　　十八届三中全会提出，必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。近年来的实践经验说明，由于油气管道，特别是天然气管道是上游生产企业的资产，天然地就形成了对不具有管道的企业的一种障碍或壁垒。2009年以来，一些地方发生不同程度的“气荒”，在煤层气主产地因供应能力剩余而放空，煤层气价格比天然气价格低0.6元/立方米左右甚至更多，很大程度上就是因为缺乏足够的煤层气外输管道和能力。煤层气生产企业被迫将煤层气低价卖给管道企业，由管道企业加价销售。一些上游生产企业，依托控制管道的优势地位，不仅只接受买断模式，而且还获得了垄断性低价买断。这种情况的延续和恶化，将石油、天然气的供、需双方隔离开来，无法形成真正意义上的市场供求信息和市场价格，管道公司及其关联的上游企业独享着垄断收益。

　　北美地区石油工业取得了多方面成功，很大程度上得益于管道设施开放。依托开放的油气管网，上游企业可以将原油、石油、天然气、煤层气、页岩气等产品销售给合适的用户，下游用户可以依托市场机制选择符合发展需要的油气供应商，从而支撑了油气产业的发展和油气市场的繁荣。美国中小企业推动的页岩气革命，如果离开管道设施开放和公平准入，将只是一个神话或空话。党中央、国务院高度重视煤层气、页岩气、致密气、生物天然气和页岩油开发利用，这些领域适合也鼓励中小企业、民营企业进入并投资开发。但是中小企业和民营企业对投资非常规油气开发利用的顾虑，妨碍着他们投资的信心，管道设施尚未实现公平开放就是这样的重大顾虑。

　　管网设施独立开放才能公平

　　油气管网公平开放的标志是管网设施的运营者、管理者将无歧视地评价、接受任意一个上游企业的委托输送需求，无歧视地评价、接受任意一家下游用户的委托输送需求，这些委托输送需要被有效监管。上游企业控制管道，管道设施必然优先为实际控制着管道设施的企业服务，并理所当然地漠视其他生产企业、潜在用户的输送需求。北京德清源生物天然气项目在国际上享有很高的荣誉、地位，但是所产的生物天然气只能通过CNG的方式投向局部市场。新疆等地煤制气外输问题尚未得到很好地解决。

　　管网独立可以鼓励投资。2000年启动西气东输之初，中国石化是约定投资方之一，但是最终与壳牌公司、埃克森美孚一样被退出了投资，西气东输一线成为中国石油的独资项目。山西-河南煤层气长输管道，原本是中联煤公司提出并开展前期工作的外输管道，由于中国石油发展自身管网规划等考虑，管道建设计划无法通过投资决策，最终被迫由民营企业、山西地方、河南地方与中煤集团等5方合资建设。如果不是中煤集团转让，中联公司连投资煤层气管道的机会都没有。油气管网独立体制和机制，将会使更多的潜在投资人获得投资油气管道的机会。

　　十八届三中全会公报提出“着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性”，具体到石油工业，管网设施被垄断已经成为阻碍市场在油气资源配置中发挥决定性作用的重大障碍。

　　管网设施独立：途径和方案

　　油气管道企业只能提供输送服务。借鉴国际上有益经验，首先要实现油气管网设施的输送、销售业务完全分离，即管网设施企业不能销售，销售企业不能经营管网业务。管网设施公司的控股股东，同样不能经营油气开发、油气销售业务。管输费和管输企业经营活动接受国家主管部门的有效监管。在这样的市场结构下，油气管网企业可以根据上游勘探开发活动，规划管网完善方向、安排管道建设项目，根据油气用户的发展计划，统筹安排输送业务。所有上游企业，都可以通过类似“贴邮票”的方式支付管输费，就近交付所产的煤层气、页岩气、致密气、生物天然气、页岩油，以及原油和成品油；油气用户，根据合同和计划就近接收油气产品。正如《决定》第2条所说的那样，“加快发展社会主义市场经济”，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发”，激发中小企业和民营企业投资油气开发利用和管道的热情，在石油工业、经济社会点燃“创新革命”、“页岩气革命”、“新能源革命”。

　　按照《决定》第6条“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”精神，油气管网公司和油气管网投资公司可以通过组建国家油气管网投资公司（以下简称“管网投资公司”）方式实现油气管网设施独立，也可以直接组建油气管网公司，负责油气管网建设、资产、输送、经营等业务。跨国、跨省油气管网设施，包括战略油库、储气库、计量检定机构等，划转管网投资公司。省（区、市）范围内跨地市管网设施，可以参照划转省（区、市）管网投资公司。地市及以下可以根据不同情况，组建地方输配投资公司。

　　油气管网独立的4种方式。一是石油央企直接控制的全资油气管道，可以直接将资产、股权划转管网投资公司。二是石油央企控股、参股的合资管道设施公司，石油央企的股份或股权直接划转管网投资公司。三是石油央企上市公司拥有油气管道时，按照资本市场的规则，将上市石油央企的油气管网业务拆分成上市油气管网公司，上市石油央企的原股东自然成为油气管网上市公司的股东。四是大型国有企业下游用户拥有的管道资产或股权或股份，划转管网投资公司。相关省（区、市）可参照国家油气管网公司模式，研究探索区域油气管网公司独立的可行方案。

　　解放思想成为最大现实问题

　　油气管网设施独立需要首先解决思想问题。最近一段时间以来，国内外、行业内外讨论很多，顾虑不少，有言论甚至说实现不了、条件不成熟。美国市场经济体制下，那些一体化的油气公司大都是上市企业，他们的资产、股权关系比我国油气管网设施现状要复杂很多，他们实现油气管网设施分开几十年了，我国实现油气管网设施分开不应存在很大技术问题。实现油气管网设施独立，既是战略方向，也是现实任务。

　　习近平总书记在作《决定》说明时指出，面对未来，要破解发展面临的各种难题，化解来自各方面的风险和挑战，更好发挥中国特色社会主义制度优势，推动经济社会持续健康发展，除了深化改革开放，别无他途。习近平总书记还指出，在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。思想不解放，我们就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点，很难拿出创造性的改革举措。高举改革开放的旗帜，光有立场和态度还不行，必须有实实在在的举措。我们要抓住这个机遇，努力在全面深化改革上取得新突破，在油气管网设施独立上迈出实质性步子，需要有新突破，必须要进一步解放思想。

　　（作者为中国民主建国会会员、能源专家）