煤层气产业：鼓舞之后的忧虑

　　《国务院办公厅印发关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》（国办发〔2013〕93号，以下简称《93号文》）印发以来，煤层气概念股曾经连续涨停板，煤层气产业一下子成为投资机构、咨询机构、跨国石油公司、民营企业的关注热点。然而感受政策利好的同时，煤层气行业也面临着令人揪心的新老问题。

　　可能加剧的矿权纠纷

　　由于煤炭、煤层气勘查开发的技术、规模要求不同，煤炭、煤层气矿权分设是国际上矿业权设置的通行做法，既符合资源勘查开采规律和《矿产资源法》的规定，也是国务院1996年批复成立中联煤层气公司时明确的。截止到2012年底，全国煤炭矿权面积约18万平方千米，按照《煤炭工业发展“十二五”规划》的煤炭产量水平估算，可以支撑煤炭开采约100年以上，结合瓦斯治理，煤炭企业有足够的工作区域去抽采瓦斯。2012年末，全国煤层气矿权面积只有约5.2万平方千米，由于执行“先采气、后采煤”不坚决等原因，2010年以来又出现了煤炭与煤层气矿权重叠，重叠面积未进行系统统计。据中国石化报油气周刊报道，2010年底山西省矿权重叠总面积约2617.32平方千米，占全省含煤面积6.48万平方千米的约4.04%。

　　《93号文》出台前，煤层气开发投资回报和经济效益不被看好，在地方政府的支持下，山西省的一些煤矿企业，如山西兰花集团公司，放着大量的非重叠区不做工作，非挤在重叠区搞矿权纠纷、搞侵权、搞违法侵占和盗采，已经带来严重后果。现在《93号文》出台了，相继会出台一系列鼓励、扶持政策，这些政策有可能大幅度提高煤层气勘探开发的投资收益、投资回报，那些从侵害、侵占煤层气矿权、探明储量资产违法违规违章活动中尝到甜头的煤炭企业，估计会激发出更大的侵占、侵害冲动。如果国土资源部、省级国土资源厅、地市级国土资源厅在执法和协调过程中，仍采取姑息、纵容的软弱立场，那么，可以预期煤层气矿权重叠、矿权纠纷局面可能更为加剧，将上升为制约煤层气产业发展的头号羁绊。当然，要求国土资源部解决全部矿权领域的问题也是不现实的，研究总结1998年部分煤炭企业下放到省级管理以来导致的包括矿权重叠、地方保护在内的各种问题，可能才能找到更好的解决矿权纠纷、避免侵害煤层气矿权、构造本质安全煤矿的有效办法。

　　依法采气还有多远?

　　《93号文》提出了依法采气的重要思想。这一思想可以从2013年5月13日李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上讲话中得到很好的注解。李克强总理指出，政府履行职能必须依靠法治。市场经济的本质是法治经济，转变政府职能本身就是建设法治政府的要求。国务院及各部门和地方各级人民政府要带头维护宪法法律权威，无论履行哪一项职能，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行。要依法规范企业、社会组织和个人的行为，维护市场经济运行秩序，保障各类市场主体的合法权益。张德江副总理曾说过，首先要打击违法违规违章作业，都违法了还不打，那怎么能搞好安全生产？6月7日，马凯副总理在全国安全生产电视会上传达了习近平的重要指示，并对贯彻落实习近平总书记的重要指示和李克强的要求、切实做好安全生产工作进行部署。马凯指出，铁腕打击非法违法和违规违章行为，大力推进煤矿安全治本攻坚。

　　但是，有些问题《93号文》恐怕也解决不了。山西晋煤集团公司在多种场合宣称，晋煤集团煤层气矿权面积仅占山西省登记矿权面积的0.32%，但是煤层气产量达到14.15亿立方米、占全国抽采总量的55%以上，并以此批评非山西省煤层气企业进展慢。乍一看晋煤集团煤层气开发极端先进，其实熟悉情况的人都知道，晋煤集团没有说明这些报道中提及的煤层气产量都从哪些矿权人的煤层气区块中采出的，也没有交待有多少产量是通过侵权等手段强采、盗采的。晋城兰花集团公司盗采大宁区块探明储量区域的煤层气，仿效、学习的榜样正是晋煤集团公司。陕西省煤化集团投资的陕西省煤层气开发利用有限公司也在探索借鉴发扬晋煤集团模式。如果不能很快恢复法律秩序、构建依法采矿、依法采气的局面，遏制部分煤炭企业肆无忌惮的侵害、侵占煤层气矿权人煤层气资产的现象和趋势，全国煤层气开采将逐步陷入无序、混乱局面，不仅加快煤层气开发利用目标无法实现，而且最终将增加煤矿安全生产的隐患。

　　政策思想：需要进一步解放

　　《93号文》在很多方面都实现了突破，但仍存在解放思想不彻底的问题，不能不引起各种担心。

　　未涉及煤层气所得税减免。煤层气所得税曾实行的“两免三减半”在所得税改革后取消了，产业内外长期以来呼吁减免或部分减免煤层气产业所得税，但《93号文》没有谈到煤层气企业所得税减免问题；对财政补贴部分免税这个内容，还增加长长的、拗口的前置条件的定语。这个前置条件和定语，很可能导致这项政策在实施过程中遇阻或干脆落空。我们的邻国印度在鼓励煤层气发展的所得税政策上思想要解放得多。印度鼓励煤层气开发利用的政策规定，从商业投产之日起，7年内免征所得税。此外，还有煤层气所得税征管上存在的“双轨制”，也没有涉及。

　　财政补贴标准还处于各种猜测阶段。煤层气财政补贴现行标准是0.20元/立方米，《93号文》之后到底提高到多高水平？目前流传较多的0.6元/立方米、0.8元/立方米等说法，都属于议论风声，只有等到财政部的文件出台才能最终确定。

　　临时征地的土地使用税减免问题。财政部和国家税务总局文件曾明确“煤层气是非常规天然气，煤层气是指赋存于煤层及其围岩中与煤炭资源伴生的非常规天然气”（财税[2007]16号），也就是说煤层气是天然气，而且比天然气开发利用难度还大一些。现行政策允许石油天然气临时征地减免土地使用税政策却不适用于煤层气。从落实《93号文》精神上看，特别需要进一步解放思想，一并解决这个问题。

　　具体政策：需进一步加快

　　《93号文》已经对煤层气（煤矿瓦斯）行业产生了巨大的鼓舞，但它是一个原则性、方向性文件，体现的主要是政策性、框架性、规划性，要真正发挥推动作用，还需要相关部门和地方政府及主管部门创造性地出台具体的财政、税收、价格、资源管理、科技等扶持政策。虽然可以无悬念地预期这些政策早晚会出台，但真正到了落实的时候，很多困难都会被提出来，从而影响具体扶持政策出台。发展煤层气要及早，出台政策也需要及早，这可能是煤层气产业对学习、落实《93号文》中最突出的愿望。套用一下《93号文》的关键词，煤层气相关具体执行政策的制定工作，需要“进一步加快”。

　　(作者为中国民主建国会会员、煤层气和非常规天然气专家)