ICAO达成全球航空碳排协议

　　碳排新户——航空业现已成为环保主义的众矢之的。多年来，航空碳税从不缺少话题:将最早提出征税方案的欧盟推向风口浪尖；屡次引发欧盟与非欧盟国家对峙；导致罚款、控告、驳回、反制等一系列事件发生。

　　然而，随着全球航空碳排协议的达成，弥漫已久的火药味似乎有望消散。4日，国际民用航空组织（ICAO）在加拿大蒙特利尔举行了第38届ICAO大会，就建立以“市场为基准”的全球航空碳排体系达成共识，同时否决了欧盟单方面的征税提案。各成员国同意2016年出台方案，2020年付诸实施。

　　欧盟的失意尝试

　　早在碳排概念还比较模糊的2005年，欧盟首开先例，建立了全球首个，也是目前唯一一个碳排放交易体系（ETS）。

　　随着航空业碳排量占到总碳排量的2%，2008年，欧盟宣布将国际航空业纳入ETS；2011年3月，公布了首个航空业年度碳排限额：2012年不超过2.13亿吨，2013年起不超过2.09亿吨。

　　欧盟有意充当“国际环保警察”的行为引来多国不满。美国第一个站出来，将欧盟告上法庭，理由是变相向国际航空公司征收燃油税，不但违反了《国际民用航空公约》、《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的相关规定，还违反了有关“领空开放”的国际协议。然而2011年底，欧洲法院驳回了美国的诉讼。

　　2012年1月1日，欧盟正式开始向途经欧盟境内的国际航班征收碳税，规定碳排限额，超出部分支付100欧元／吨罚款。

　　航空碳税施行后，全球炸开了锅，非欧盟国家纷纷表示抗议。同年2月，包括中国、美国、俄罗斯在内的32个国家在莫斯科共商抵制大计。各国根据各自情况采取反制措施，包括禁止本国航空公司参与ETS、修改与欧盟国家的“领空开放”协议、暂停或修改有关扩大商业飞行权的谈判等。

　　就这样，一场联合反制行动全面铺开。美国败诉表明法律途径是走不通的，因此更多的国家选择“贸易型报复”。俄罗斯方面曾透露，将考虑限制途经西伯利亚的欧盟航班，可能对其收取高于碳税10倍的“飞越费”；印度也表示，对飞经印度的欧洲航班征收高额费用，还可能以大型飞行器的订单作为要挟；中国也推迟了总价值达140亿美元的55架飞机订单。

　　此外，各大航空公司因担心成为碳税争端的牺牲品，也有所行动。去年3月，空中客车公司联合法国航空、英国航空、德国汉莎航空、维珍大西洋航空等欧洲航企，联名呼吁欧盟停止征税，防止贸易争端。

　　重压之下的欧盟最终于2012年11月宣布停止征收航空碳税。

　　欧盟航空碳税为何仅实施1年就无疾而终？首先，只有欧盟单方面获益：每年7.05亿欧元的航空碳税入账一定程度上可以缓解欧元区的债务危机；拥有领先碳排技术的欧盟可凭借技术转让获得高额利润；欧盟国家碳排压力也远小于发展中国家。

　　其次，航空业成本增加是各国难以承受之重。据中国航空运输协会测算，碳税将导致中国民航业年成本至少增加8亿元。另据国际航协预测，全球航空业成本将增加34亿欧元。

　　还有专家认为，航空碳税可能会扭曲竞争，限制航空公司发展，增加旅客的负担，甚至会引发全球贸易争端。

　　今年 5月，硝烟再起，欧盟委员会提出向8家中国航空公司和2家印度航空公司分别罚款240万欧元、3万欧元，理由是未在规定期限内上交赴欧航班的碳排放量。对此，中印双方均未做出回应。

　　97:39达成共识

　　经过两周的激烈磋商，ICAO交上了满意的答卷：就建立全球航空碳排协议支持票97张、反对票39张、弃权票9张。

　　大会上，欧盟代表坚持要求批准单方制定的ETS。“希望更多国家能接受我们的地区方案，只有欧盟身先士卒，才能推动全球碳排体系的建立与发展，”欧盟委员会气候专员赫泽高表示。

　　然而，反对欧盟单边征税的国家仍占多数。俄罗斯、阿根廷等国代表强烈要求废除航空环境法，坚决反对欧盟的地区碳排标准，呼吁建立全球性方案。

　　美国气候变化特别代表斯特恩称：“经过多番争论、各方妥协，ICAO终于就建立全球航空碳排体系达成协议，这有利于通过多边对话应对气候变化。”

　　ICAO还明确否决了欧盟单边征税行为，并强调任何国家为其国际航空市场设计新措施或实施现有措施时，应与其他国家进行多边谈判，以便达成协议。

　　值得一提的是，中国、沙特等国要求ICAO承认“共同但有区别的责任”(CBDR)原则，指出发达国家应该承担更多的碳排责任。中国代表表示，发展中国家航空业仍处于发展阶段，不采取CBDR将限制其发展。在各方争取之下，最终ICAO承认了CBDR准则。

　　据悉，ICAO还将多管齐下，加速机制的出台，包括制定航空器的二氧化碳标准；推动可替代性航空燃料和新技术的应用；增强政府规划意识；与各成员国合作，帮助其制订减排计划；与相关机构建立伙伴关系，以便获得资金投入。

　　彭博社称，全球航空碳排体系是空前的、史无先例的。

　　ICAO理事会主席罗伯特称：“批准以市场为基准的全球航空碳排体系是航空业的里程碑事件。在全球主要行业中，民航业第一个利用多边市场机制，帮助控制温室气体排放。”

　　“ICAO已经迈出了航空减排的重要一步。协议将保证所有国际航线被平等对待。”美国运输部长Anthony Foxx表示。

　　“全球航空碳排系统可能为航空业创造新的竞争优势，甚至给发展中国家带来机遇。”伦敦城市大学航空法教授Steven Truxal说。

　　“这项协议将避免贸易伙伴间的冲突，”欧盟运输业专员Kallas称，“这一突破意味着碳排体系将继续完善与发展，同时也向全世界做出了一个负责任的交代。”

　　存在变数

　　“的确，ICAO正在为全球航空碳排体系的出台铺路。”环境保护基金国际委员会主席Annie Petsonk表示，“但有国际法条例规定，各国有权限制本国境内的污染控制。这意味着欧盟可能忽视ICAO协议。”

　　《经济学人》也认为，全球航空碳排方案或许仅供讨论，还有诸多障碍需要克服。即使能够建立一个全球性体系，也需要相当长的时间，因为这是一个复杂而综合的系统。

　　德国基督教民主党议员Peter Liese表示：“ICAO协议并未让我放心，未来能否形成预期市场很值得怀疑。谁也不能保证方案在2020年能否实施，环境是否将有所好转。现在下结论为时过早，因为还有太多的‘如果’和‘但是’。”