煤层气全产业链受惠政策利好

　　9月22日，国务院办公厅印发了《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》（国办发〔2013〕93号，以下简称《93号文》），这是煤层气（煤矿瓦斯）开发利用和构建本质安全型煤矿的一件大事，引起了行业内外及媒体的广泛关注和讨论。

　　煤层气（煤矿瓦斯）上、中、下游

　　均获鼓励成为突出亮点

　　《93号文》在很多方面均突破了《47号文》，也较2013年3月国家能源局发布的《煤层气产业政策》有很大进步。从煤层气（煤矿瓦斯）资源、勘探开发、开发生产、管道、利用等环节，都明确了相应的鼓励政策内容，相关行业也从中受益。

　　鼓励上游开发生产。《93号文》18条内容中，其中有10条涉及鼓励煤层气上游的勘探开发。除了直接财政扶持政策、间接税收支持政策外，还在增加煤层气勘查面积和资源储备、加大煤层气科技开发投入和技术创新平台建设等方面提出了明确的鼓励和扶持重点。

　　扶持中游管道输送。《93号文》有4条内容涉及煤层气管道输送，其中第3条提出将“输配管网及利用设施纳入煤炭产业升级改造投资支持范围”，不仅属于重大政策性突破，而且扶持力度很大，煤层气管道项目有望从每年国家瓦斯治理专项资金中直接获益。《93号文》突破了《煤层气产业政策》的“就近利用、余气外输”，直截了当地支持煤层气（煤矿瓦斯）管道建设项目，是1996年以来煤层气管道输送观念、认识的一次飞跃。

　　支持下游利用转化。一是提出激发煤层气（煤矿瓦斯）利用积极性的关键政策。《93号文》提出“有关部门要研究将煤层气开发利用量不计入能源消费总量控制指标，提高煤层气（煤矿瓦斯）利用率，促进节能减排”。在节能减排和排放考核的发展环境下，将煤层气（煤矿瓦斯）列入综合利用能源，成为煤层气利用政策的重大突破。二是鼓励城市用气和工业用气，对进入城市管网和未进入城市管网的煤层气均作出了有力的政策规定。三是协调解决煤层气（煤矿瓦斯）发电上网问题。四是煤层气发电有望减免增值税。《93号文》提出“研究制定煤层气（煤矿瓦斯）发电的增值税优惠政策”，有可能会迎来煤层气（煤矿瓦斯）发电环节增值税“先征后退”或“即征即退”的时代，至少可以部分实现。

　　财税政策扶持力度大、针对性强

　　2006年《47号文》的出台，指导了煤层气（煤矿瓦斯）财税后续相关政策的实施。如煤层气实行财政补贴政策，标准为0.20元/立方米；免征增值税，在操作上实行“先征后退”；煤层气发电上网价格上浮0.25元/度，增加的成本在省电网摊销；进口设备和技术免征进口环节增值税；煤层气实行市场定价等。这些政策发挥了重要的推动作用，2006-2012年间，煤层气（煤矿瓦斯）产量年均增长24.59%，其中煤层气产量年均增长64.47%、煤矿瓦斯年均增长20.73%。但是，在多种原因的综合影响下，煤层气（煤矿瓦斯）产量增长速度逐渐减缓，2012年煤层气（煤矿瓦斯）产量仅比上一年增长18.77%，其中煤层气增长24.23%、煤矿瓦斯增长17.44%。正如张德江委员长所讲，政策含金量不足、扶持力度不够，是造成煤层气（煤矿瓦斯）发展缓慢的重要原因。

　　《93号文》将加大财税支持力度作为重要内容，并在总结煤层气（煤矿瓦斯）开发利用的实践基础上，针对政策实施中的突出问题，提出了极具可实施性的政策框架。一是根据开发利用成本和价格情况，提高煤层气（煤矿瓦斯）财政补贴标准。由于缺乏长输管道，煤层气特别是煤矿瓦斯基本上处于区域市场中，造成煤层气价格一般低于天然气价格约0.6-0.8元/立方米，煤矿瓦斯价格更低。尽管煤层气企业采取了多项控制成本措施，除了沁水盆地南部煤层气直井开发工程（潘河工程）实现盈利外，其余煤层气项目大多出现或面临亏损。从支持煤层气企业、煤矿瓦斯抽采企业获得可持续发展能力出发，需要将煤层气（煤矿瓦斯）财政补贴标准提高0.60元/立方米及以上。但是国家需要财政支持的方面很多，最终能够落实到什么水平，还需要在综合平衡的基础上作出决策。二是加大中央财政建设投资支持力度。除了继续支持瓦斯治理外，第一次明确提出输配管网及利用设施、煤层气开发利用示范项目纳入煤炭产业升级改造投资支持范围，治理利用技术装备研发纳入能源自主创新和能源装备投资支持范围。三是煤炭生产安全费用年度结余资金可结转下年度使用。四是煤层气（煤矿瓦斯）开发利用财政补贴符合规定的作为企业所得税不征税收入处理。现行政策中，煤层气财政补贴的0.20元/立方米被征了企业所得税，导致国家扶持政策直接缩水25%。《93号文》还提出修改完善安全生产专用设备企业所得税优惠目录，这意味着符合条件的煤层气和煤矿设备企业有望获得企业所得税优惠政策。

　　提出全新解决煤层气与煤炭矿权

　　重叠区内协调政策

　　近一段时间，国内提出煤层气矿权与煤炭矿权“两权合一、气随煤走”的观点，试图通过在一定区域内限制甚至消灭煤层气矿权来开展相关协调工作，不仅与《矿产资源法》相冲突，在实践上也存在着煤矿安全隐患。辽宁省、黑龙江省、吉林省先后由省政府形成决议请辽河油田、大庆油田、吉林油田等企业地面开发煤层气、彻底扭转了煤矿安全的被动局面，否决了“两权合一”论调。

　　我国煤层气矿权与煤炭矿权重叠面积并不大，但是由于历史和地方保护主义等多种原因，这一问题对煤层气（煤矿瓦斯）开发影响很大。2009年，国土资源部在向国务院提交的报告中科学地提出“矿权重叠影响煤层气开发是执行‘先采气、后采煤’的政策不坚决”，并较好地解决了重叠问题。但是近年来，煤层气矿权范围内又违规出现了一批新的煤炭矿权，严重违反了《47号文》和国土资源部《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发[2007] 96号》），并且有进一步向其他省份蔓延的趋势。为解决这个顽固的问题，《93号文》提出“建立煤层气、煤炭协调开发机制，统筹煤层气、煤炭资源勘查开采布局和时序，合理确定煤层气勘查开采区块”。以往的文件规定“对煤炭规划5年内开始建井开采的区域，按照煤层气开发服务于煤炭开发的原则，采取合作或调整煤层气矿业权范围等方式，优先保证煤炭资源开发需要”，《93号文》在此基础上增加了“并有效开发利用煤层气资源；对煤炭规划5年后开始建井开采的区域，应坚持‘先采气、后采煤’，做好采气采煤施工衔接”，强调了有效开发煤层气的政策需要，并明确5年规划区之外的区域，必须无条件坚持“先采气、后采煤”的原则做好采气采煤施工衔接，而不是“两权合一、气随煤走”。

　　强化约束机制，依法管理煤层气

　　煤层气（煤矿瓦斯）开发利用中遇到的很多问题都是约束机制没有得到有效实施造成的。一些企业喊着瓦斯治理的口号，在属于其他煤层气矿权人的区域内“开发煤层气”，这些曾经经常发生的煤炭矿权人在矿权重叠区内侵害煤层气矿权人的问题，最近有了新发展，即严惩第三方违法开采。2013年5月，山西省晋城市兰花集团公司组织16台钻机公然在山西大宁能源有限公司（煤炭矿权人）与中联公司（煤层气矿权人）的山西大宁煤层气矿权区域内开发煤层气，在解决这种恶性违法违规行为问题上，现有政策显得苍白无力。为扭转这一违法现象，张德江委员长曾多次指出首先要打击违法违规开采活动；李克强总理也多次强调，“政府履行职能必须依靠法治”。“国务院及各部门和地方各级人民政府要带头维护宪法法律权威，无论履行哪一项职能，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行。要依法规范企业、社会组织和个人的行为，维护市场经济运行秩序，保障各类市场主体的合法权益”。

　　《93号文》提出的勘查开发约束机制，贯彻的正是“法治经济”思想。一是新设煤层气或煤炭探矿权，必须符合矿产资源、煤层气开发利用等规划。这正是《矿产资源法》等法律法规和政策性文件的一贯要求。二是研究提高煤层气最低勘查投入标准，限期提交资源储量报告。三是对长期勘查投入不足、勘查结束不及时开发的企业，核减其矿业权面积。这是世界煤层气、煤炭行业的通行做法，是新时期实现煤层气与煤炭和谐发展的必然选择。四是对具备开发条件的区块，限期完成产能建设。今后不再允许探明储量后长期放置现象发生，引导企业缩短煤层气从勘探实现开发的时间，将成为加快煤层气发展的有效措施。五是对不按合同实施勘查开发的对外合作项目，依法终止合同。铁腕打击煤层气（煤矿瓦斯）开发利用各个环节的非法违法违规行为,打击晋城兰花集团公司这类非法扰乱破坏煤层气(煤矿瓦斯)开发秩序恶劣行为。

　　煤层气全产业链向民间资本开放

　　近年来，国务院大力支持民间投资。2005年，国务院发布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号），2010年又在《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）中提出，“鼓励民间资本参与石油天然气建设”，并具体化为“支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发。支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络”。2012年6月18日印发的《国家能源局关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》（国能规划〔2012〕179号）进一步扩展到“支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发，以多种形式投资煤层气、页岩气、油页岩等非常规油气资源勘探开发项目，投资建设煤层气和煤矿瓦斯抽采利用项目”，民间资金投资煤层气业务，正式写进了煤层气主管部门的文件。

　　煤层气对民间资本开放的方式也多种多样。一是民营企业可以直接拥有煤层气探矿权，成为煤层气勘探开发的主体，如山东天安集团所属的山西襄垣煤层气有限公司拥有襄垣煤层气区块。二是民营企业可以通过与大型央企合作开发投资煤层气，如河南省贞元集团公司与中联公司签订多个煤层气产品分成合同。三是独自建设煤层气下游项目，如安阳市和合科技能源发展公司独自投资并经营了煤层气CNG加气站。四是为煤层气企业提供工程服务，如目前提供钻井、压裂服务的主要是民营企业。五是提供法律咨询服务。进一步扩大民间资本投资煤层气将成为鼓励发展方向。《93号文》提出“鼓励民间资本参与煤层气勘探开发、储配及输气管道建设”，这意味着煤层气从勘探、到开发、生产、工程服务、管道输送、净化处理、终端利用等全产业链对民间资本开放，成为能源行业对民营资本开放程度最高的产业。

　　招标，获得煤层气勘查区块新方式

　　1998年以来，煤层气勘查区块主要通过申请制或备案制，即按照“先申请、先获得”的原则，拥有煤层气勘查资质的单位均有可能获得煤层气勘查区块。但是，自2007年以来，煤层气勘查区块登记工作基本上就已经停止，其间只有个别企业利用不同的机会获得过个别煤层气勘查区块，加上“退出机制”和处理矿权重叠等因素，全国保有的煤层气勘查面积不断减少。

　　如何获得新的煤层气勘查区块，一直引人关注。2011年第一轮页岩气勘查区块邀请招标、2012年第二轮页岩气勘查区块公开招标，为煤层气勘查区块的获得提供了两种可借鉴的获取方式。在呼吁新增煤层气区块的同时，行业内外已经开始围绕煤层气勘查区块获得方式展开了讨论。

　　招标，可能是今年底或明年初新增煤层气勘查区块的首选方式。《93号文》没有沿用过去的煤层气备案制度，提出了全新的煤层气矿权获得机制，即“通过招投标等竞争方式，优先配置给有开发实力的煤层气和煤炭企业”。

　　煤层气发展前景看好

　　《93号文》已经对煤层气（煤矿瓦斯）行业产生了巨大的鼓舞，引起了煤层气（煤矿瓦斯）行业内外的热烈讨论。但是，《93号文》是一个原则性、方向性文件，体现的主要是政策性、框架性、规划性，要真正发挥推动作用，还需要按照《93号文》的规划，由相关部门、委员会和地方政府及主管部门创造性地出台具体的财政、税收、价格、资源管理、科技等扶持政策。

　　（作者为中国民主建国会煤层气专家）