加快电价改革势在必行

　　“过去我们所说的中国电价与国际比较，主要指与OECD成员国比较，中国的民用电价和工业电价严重偏低，但是分析世界电价出现差距的原因，说明电价的国际比较是非常困难的，但也可以说明从各种影响电价的因素来看，中国现实电价确实严重偏低的。

　　中国电力工业与发达国家电力工业究竟有什么差别？最大的差别是电价。世界银行早在1988年做过一个统计，63个发展中国家的电费加权平均仅为0.4美元/千瓦时，相当于经合组织国家平均电价的50%，发展中国家合理电价水平的40%，发展中国家和传统的社会主义国家都以大大低于成本的价格出售电力。这就是说发达的市场经济国家由市场定价，电价普遍比较高，而发展中国家是政府定价，电价定得比较低。所以发展中国家、传统社会主义国家在进行电力工业市场化改革的时候，首先要改革的是“政企分开、公司化改组、商业化运营、法制化管理”。

　　一、我国电价是高还是低？

　　中国的电价是高还是低，有两次比较明显的争论分歧。

　　第一次是2000年至2001年在研究新一轮电力体制改革时。我国电力体制改革的总目标提出“降低成本、健全电价机制、优化资源配置、促进电力发展”（电力体制改革方案）。当时大家对于中国电力工业引入竞争性市场抱着很高的期望，希望通过引入竞争机制提高效率、降低电价，其中代表性的意见是几个专家提出的“电业改革，降价当先，即打破垄断，引入竞争，开发电力市场，是降低电价必不可少的重要途径。他们认为，中国当时的国情，不允许我们像英国那样，经过10年改革，使用户电费下降30%；严峻的国内外市场竞争形势，要求中国电业在三五年（“入世”准备期）间使用户电费下降40%，使工业用电平均电价达到或接近美国1996年的水平（约0.38元人民币/千瓦时）。

　　这些专家认为中国电价降价依据是：

　　第一，英国电力体制改革10年电价降价30%，实际上英国是在改革前提价25%的基础上降价30%，后来英国在总结十年改革经验时，认为政府在电力体制改革时给予电力工业以降税、降低发电燃料费用，并没有达到应有的降价幅度。

　　第二，用美国1996年电价水平与中国比较，每个国家电力工业政策不同，电力成本构成差别很大，有许多不可比的条件，下面还要专门分析。这里只举两条，一条是美国电价不含税，中国电价含税；另一条是美国发电用能源价格低，例如天然气价格是中国的1/3，日本的1/6。

　　第三，市场经济国家最近二三十年能源价格不断上升，电价（指当年价）也随之不断上升，局部年份的降低是稀有的，例如英国的工业电价，1978年为5.2美分/千瓦时，1995年上升到12.7美分/千瓦时，2000年降到10.7美分/千瓦时，到2011年已上升到20.5美分/千瓦时，差不多是1978年的4倍。美国也同样如此，1978年为4.3美分/千瓦时，1995年上升为8.4美分/千瓦时，2000年降到8.2美分/千瓦时，到2011年已上升到11.8美分/千瓦时，差不多是1978年的1.7倍。这就是说，对于电价严重偏低的发展中国家、传统计划经济国家想要通过引入竞争机制把电价降下来是不现实的，要求中国通过电力体制改革降低电价40%是做不到的。从2002年开始新一轮电力体制改革后，由于电价上升不到位，发电企业连年亏损，资产负债率急剧上升到85%的高位，说明发展中国家通过电力体制改革，走市场化道路，电价应当上升。

　　认为中国电价偏高的专家还有一种说法，即“将中国居民电费支出占人均国民收入的比重进行比较，得出中国电费支出比发达国家高几倍的结论。他们认为，德国人均国民收入42440美元，其千度电价占人均国民收入比例为0.62%；美国这一比例为0.24%；相比之下，中国则为2.49%。按照这个比例来看，中国电价是德国的4倍多，是美国的10倍左右。”（中国石油大学（华东）经济管理学院王桂荣、利莉）。这种说法是不科学的，也是不合理的。即使按上述计算，只能说中国的电费（不是电价，1000千瓦时×单位千瓦时电价=电费）是德国4倍多、美国10倍左右。实际上国民收入水平不同，电力的消费水平也不同，不能都按每人1000千瓦时来计算电费。据国际能源署统计，2008年德国人均生活用电量为1699千瓦时，美国为4532千瓦时，中国仅307千瓦时。德国为中国的5.5倍，美国为中国的14.7倍，按照实际人均用电量计算出来的电费，中国占国民收入的比重要比德国和美国低。照此计算方法，不仅是电价 ，任何一种物价都可以说比发达国家高许多倍，这种说法显然是不合理的。

　　第二次讨论电价高低是2012年研究实施阶梯电价时。我国居民生活用电实行阶梯电价是2008年开始酝酿的，国家发改委2009年在介绍“阶梯电价”时说：“我国居民电价严重偏低，国外居民电价一般是工业电价的1.5—2倍，价格水平折合人民币为每千瓦时1—1.5元，而我国长期对居民电价实行低价政策。据统计，2008年全国居民用电平均价格为每千瓦时0.5元左右，既低于工业电价，也低于平均电价。”由此决定实行阶梯电价，以解决居民用电价格偏低的问题。

　　国家发改委2010年向社会公开征求居民生活用电实行阶梯电价意见时，提出阶梯电价是为了建立合理电价机制、公平负担用电机制、促进节能减排机制。这就是说，在居民用户中实行阶梯电价就是为了扭转我国居民电价长期偏低的局面，在保持贫困户低电价的条件下，逐步提高居民用户的电价。

　　在2011年国家采取综合措施调控煤炭和电力价格时，国家发改委专门讲述了我国电价的基本情况，“2010年我国工业电价在世界上处于中等偏下水平，居民电价远低于国外。2010年，我国工业电价平均为0.58元/千瓦时，据统计，同期美国、日本等26个国家和地区平均为0.120美元/千瓦时，我国工业电价约为上述国家平均值的72%；分地区比较，我国工业电价为欧洲国家平均水平的70%，日本的56%，但已比韩国、美国工业电价高，分别为韩国132%，美国的127%，（注：美国电价内未计入税金）。2010年，我国居民电价平均水平为0.510元/千瓦时，据统计，26个国家和地区居民电价与工业电价比价约为1.61，而我国只有0.83，工业电价承担了部分对居民电价的交叉补贴。我国居民电价仅为丹麦的20%，意大利的27％，日本的30%，韩国的68%，美国的61%。”这些基本情况说明，中国的工业电价和居民电价与别国比较，是严重偏低的。

　　为改变我国居民电价严重偏低的问题，我国自2008年开始研究阶梯电价，2010年10月开始征求意见，到2011年11月形成并下发了《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见》，2012年上半年召开听证会，准备在2012年上半年开始试行。可是就在2012年5月前后，媒体爆料山东民营魏桥集团“无论是工商业电价还是居民电价都比国家电网低1/3以上”。这些报道引起社会巨大反响，和国家发改委表述的“我国居民用电电价偏低”的说法直接冲突。可是媒体在报导中也透露出一些实际情况，某媒体说：“在魏桥集团的家属区、魏桥集团的供电价格是3.5毛/度，而家属区之外，国家电网的居民用电价格是6毛多。”该媒体还说：“考虑到魏桥镇在内的黄河五镇历史上一直是邹平县的经济欠发达地区，有招商引资需要。邹平县政府与工商部门下文责成魏桥方面以优惠价格向部分重点用户供电。”魏桥集团向民用提供的低价电在其整个外售电中比例非常低，只有魏桥村的500户居民。据记者调查，就是这500户居民，也有条件限制的，甚至也颇有“阶梯电价”的性质——每户村民每年免费供300千瓦时电，超过部分要按照0.8元/千瓦时左右的价格向电厂购买，而这一价格高于当地供电局0.55元/千瓦时的电价。……对工业用户的电价是0.19元/千瓦时，和国家电网比并无明显优惠。但这一消息迅速发酵，当时全国各地正在搞“阶梯电价”价格听证，当看到民营企业都能低于国网电价供电，很多人都将矛头直指电网企业，甚至质疑“阶梯电价”的合理性。其实魏桥集团向外供电并不是市场经济行为，也不是市场竞争的结果，而是属于福利电（对集团公司家属）、权力电、关系电。这类优惠电价在计划经济年代和改革开放初期的农村供电中比比皆是，甚至还有霸王电。部分有权力、有关系甚至黑恶势力的电价很低，而一般居民的电价奇高，后来经过2000年前后的整治，即实行城乡同价之后都取缔了。所以魏桥集团的所谓低电价，不仅不是改革的产物，而是一种走回头路的行为。

　　其实我国目前电价严重偏低是一个不难认识的问题，两次电价高低的争论也没有弄清楚问题所在，我们还可以从以下几件事情中得出我国电价严重偏低的结论：

　　第一，国外的电力投资商撤离中国电力工业。在20世纪80年代，国外的电力投资商进入中国，投资中国的电力工业，但由于我国电价偏低，达不到应有的回报，国外的电力投资商纷纷撤离，现在除了极少数保证一定回报率的电厂外，已全部撤离。

　　第二，民营电力投资商撤离中国电力工业。在改革开放初期，电力工业实行还本付息定价机制，民营企业投资火电、热电和小水电。新一轮电力体制改革后，我国实行标杆电价，特别是后来煤炭涨价，煤电企业普通亏损，民营电力投资商逐渐撤离。

　　第三，五大发电集团的燃煤企业严重亏损。五大发电集团是我国发电工业的主体，它们的主业是发电，不能像外商和民企那样退出电力工业，结果是煤电企业普遍亏损，有的煤电企业已经资不抵债，五大发电集团的资产负债率已超过85%的高位。

　　第四，煤电新增装机容量不断减少。从电源结构来讲，增加核电、水电、风电、太阳能等非化石能源发电比重是好事，但是核电、水电、风电等非化石能源发电要依靠煤电配合调峰并提供辅助服务。如果煤电容量不足就会造成弃水电、弃风电、甚至弃太阳能发电。最近几年煤电新增装机容量连续减少，与煤电上网电价低、煤电亏损有很大关系。煤电新增装机容量连续减少，最终将会造成缺电的严重后果。

　　第五，影响民间投资进入电力行业。国务院一直主张民间投资电力等能源领域，于2010年发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,但是严重偏低的电价成为电力行业的弹簧门、玻璃门，民间资本难以进入。国家发改委认识到电价价格合理化是民间投资进入电力的前提条件，为了贯彻国务院的指示，于2012年发布了《国家发展改革委关于利用价格杠杆和引导民间投资发展的实施意见》，这个意见的第一条是深化资源性产品的价格改革，促进民间资本在资源领域投资发展。其中第一款是继续推进电力价格市场化改革，提出竞价上网、用户直购、协商定价等措施。笔者认为，只要实行的低电价政策不改变，竞价上网、用户直购和协商定价都是办不成的，用户必然要选择现行的低电价。

　　点评 从上面的分析中可以看到，中国目前的电价是严重偏低的，中国的电力工业由于长期维持低电价，已经从过去“既无内债、又无外债”的处境走上了高负债和部分企业资不抵债的境地。电价改革之所以成为电力体制改革的拦路虎，关键在于认为居民用户和企业承受不了较高的电价，实际上除贫困户之外，一般工薪阶层并不存在承受问题，因为自改革开放以来，工资水平上涨了几十倍甚至几百倍，而电价只上涨了三四倍，电费收入的比重是下降的。笔者认为，电价改革的条件已经具备，为了电力的科学发展和电力市场化改革，加快电价的市场化改革势在必行。

　　二、我国的电价与发达国家比较意义何在？

　　我国的电价是高还是低，一般都拿我国的电价与国外比较，我国电价低于大多数国家，低于这些国家的平均电价，就说我国的电价是偏低或严重偏低的。但有的专家不同意这种看法，他们认为：“从国际际比较来看，我国电价绝对水平（基于汇率转换）已经不低，不含税的工商业电价已经比肩欧洲，超过美国。“如果说这种国际比较不全合理是有道理的，但是说我国电价绝对水平已经不低，不含税工商业电价已经比肩欧洲则不符合实际情况。

　　1.所谓国际比较实际是中国与少数发达国家的比较

　　目前世界上有近200个国家和地区，当前能找到电价统计的国家大多数为发达国家特别是经济合作与发展组织国家（OECD），例如中国与OECD成员国的比较，并不是完全的国际比较，仅仅是部分国家的比较，但这种比较还是有意义的，因为OECD国家都是实行市场经济的国家，它们的电价基本上符合市场经济规律。

　　生活电价比较：从我国与OECD国家2011年生活电价的比较来看，OECD国家中生活电价最高的丹麦为0.409美元/千瓦时,最低的韩国为0.089美元/千瓦时，美国为0.118美元/千瓦时，OECD国家加权平均为0.158美元/千瓦时,我国是0.074美元/千瓦时。欧美各国的生活电价都比我国高，丹麦为我国的5.5倍，美国是我国的1.6倍，OECD平均为我国的2.1倍，我国的生活电价严重偏低。但OECD成员国内部电价差异很大，丹麦的生活电价是韩国的4.6倍，所以中国与欧洲、美国个别国家比较是比较困难的。丹麦的节能和风电发展最好，但丹麦的生活用电价格最高。

　　工业电价比较：从我国与OECD国家2011年工业电价的比较来看，OECD国家中工业电价最高的意大利为0.279美元/千瓦时，最低的韩国为0 .058美元/千瓦时，美国为0.070美元/千瓦时，OECD国家的加权平均为0.111美元/千瓦时，我国是0.092美元/千瓦时。OECD 成员国多数国家工业电价比我国高，32个国家中比我国低的有五个，即新西兰、挪威、美国、加拿大、韩国。这些国家都有它们的特殊条件。其中，新西兰、挪威、加拿大水电比重大，韩国核电比重大，美国电价中不含税、发电用能源价格低，以及政府对电力工业的补贴等因素，是中国无法与这些国家比较的。

　　点评 生活电价工业电价的比价。生活电价一般都高于工业电价，OECD成员国生活电价与工业电价的比价有很大差别，差别最大的丹麦为3.55倍，多数国家生活电价都高于工业电价，但个别国家也有相等的，如意大利生活电价与工业电价相等，墨西哥的生活电价低于工业电价，这在OECD成员国中属于个别现象，OECD成员国的加权平均值为1.42。中国生活电价低于工业电价，比值为0.80，不仅低于OECD加权平均值1.42，甚至还低于墨西哥的比值0.81。我国工业电价低于OECD大多数国家，再加上比值极低，这就使得我国的生活电价处在严重低的水平。

　　2.各国电价高低受多种因素的影响

　　从上面列举的OECD32个国家的电价来看，生活用电价格和工业用电价格的最高和最低之间都相差4-5倍，这仅仅是OECD成员国之间的比较结果，如果能把世界上近200个国家的生活电价和工业电价都列出来，最高和最低的差价会更大。从国际间汽柴油零售价格比较来看，德国技术协作公司在2007年3月公布的对世界171个国家和地区的油品零售价格的调查统计显示，以2006年11月为时点，汽油零售价格范围从土库曼斯坦的2美分/升到厄立特里亚的190美分/升，相差95倍；柴油零售价则从土库曼斯坦的1美分/升至冰岛的178美分/升，相差178倍。电价、油价销售价格差距巨大的原因是多种多样的，现就电价差异的原因进行分析。

　　（1）政府补贴：政府补贴是电力、石油价格差异的重要原因，电价补贴情况不清楚，有人分析石油补贴分四种情况：一是高补贴使汽柴油零售价格低于原油价格，这些国家往往征税并实行财政补贴，也有些名义上征税，同时又对石油部门实行补贴；二是实行低油价政策的国家和地区，这些国家对油品不征税或很少征税，通常对油价有直接或间接补贴，美国和中国都属于这种类型；三是开征燃油税的国家和地区，通常这些国家和地区对油品采取征税政策，我国台湾属于这种类型；四是实行高油价政策的国家和地区，通常这些国家和地区实行高税政策，其中一些国家征税超过1美元/升，我国香港和澳门特别地政区属于这一类型。电价畸高、畸低也无非是征不征税，征税高低，是否补贴和补贴高低。我国电力征税较高，又不补贴，要维持低电价只能是电力企业亏损和提高资产负债率。

　　（2）价内税收：电价内含不含税，对于电价内含税的国家税率高低不同，OECD在电价统计中注明澳大利亚和美国的电价中不含税，至于OECD其他成员国电价中含多少税、税率高低没有说明。我国《电力法》中明确规定，定价原则是成本加利润加税金，而且税率比较高，增值税为17%，还有各种税金附加，税率是比较高的。所以有的研究单位在进行国际电价比较时，将扣税后的电价进行比较。但要对世界各国的电价扣除税金是件比较复杂的工作。

　　（3）电力增速：经济发达国家经济增长缓慢，相应电力需求增速慢，而发展中国家特别是金砖国家，经济增速高，电力需求增速快，电力基本建设规模大，需要筹集较多的资本金，需要较高的电价才能适应。中国近十年里，电力需求增长最快，理应有较高的电价。

　　（4）负债水平：世界各国的电力企业负债水平各不相同，市场经济国家对电力工业的管制，一方面要控制电价，另一方面要控制负债水平。债券的利率不同，财务费用有很大差别，直接影响电价水平。我国电力工业的负债率很高，我国贷款、债券的利率也比发达国家高得多，对电价的影响很大。

　　（5）电力投资：电力投资与电力结构和发电能源分布情况有关，发达国家早已完成了两次能源大转换，发电能源以油气为主。中国等少数国家没有完成两次能源大转换，发电以煤电为主，另外有些国家以水、核电为主，因此每千瓦或每千瓦时的投资不同。核电、水电单位千瓦投资最大，煤电包括除污设施居第二位，油、气发电投资最低。有人认为，我国国产机组比欧美便宜30%，电力投资低，实际上我国煤电、水电站的单位千瓦投资比欧美国家高，特别是我国水力资源和煤炭资源分布在西南、西北，有相当数量的水、火电站需要超高压、特高压输电线路长距离输电，也增加了电力投资。

　　（6）折旧率高低：折旧率高低、直接影响电力成本，世界各国电力投资不同，折旧率也各不相同。我国近十年来，为了降低煤耗，减少污染物排放，实行“以大代小”，关停小型燃煤电厂，搞发电权交易，缩短了小机组的寿命，相应提高了发电成本。

　　（7）发电能源价格：化石能源发电厂的成本70%左右是发电能源成本，发电能源价格越贵，发电成本越高，相反发电成本越低。有的国家对能源不征税，甚至还给补贴，发电能源价格低，反之，对能源征重税，不给财政补贴，能源价格高，情况差别很大。美国能源价格都比中国低，美国煤炭价格比中国低，美国的电价、天然气价格也比中国低，有的专家认为，我国的电力生产是以便宜的煤电占主导的，而欧美的天然气发电以及其他高成本的发电机组显然更多。这种说法对于欧洲诸国是适宜的，所以欧洲诸国的电价都比我国高得多，但对美国是不适宜的，美国发电能源很便宜。

　　（8）电网结构：电力成本一般由发电成本和输配电成本两部分组成，这两部分成本的比重世界各国差别很大，有的以发电成本为主，有的以输配电成本为主，我国目前为1：1。随着特高输变电设施和智能电网的建设，输配电成本有可能超过发电成本。我国是世界上唯一发展特高压输电的国家，应当有支付高输电成本的思想准备。

　　（9）价内加价：世界各国在电价内附加收费各不相同，但像中国这样价内收费种类之多、额度之大是少有的。过去曾征收过电力建设基金、三峡工程基金，现在还在征收的有公用事业附加、教育费附加、水库维护基金、农村电网还贷基金、新能源发展基金、山西电源建设基金、山西引黄工程水资源补偿费，特别是有些与电力无关应当由财政补贴的也都在电价内附加收费，这些收费都直接推高了电价。

　　（10）竞争性市场：英、美倡导的竞争性市场化改革，上网电价由市场决定价格，价格传导快；在竞争性市场建立前，由政府审定价格，价格传导滞后。过去都认为在电力行业中引入竞争机制可以降价，英国在改革前提价25%，改革十年后降价30%，中国专家需要中国电力改革后“三五年间使用户电费下降40%。但最近有专家认为，竞争性电力市场电价高，我国基于成本定价的电价低，他们说：“欧美的电力市场，基本采用的是基于边际成本的报价，而一般研究认为，这一报价会高于传统的基于平均成本，测算的电价水平（我国目前理论上这种方式）”。其实欧美单一购买机制早在2001年已经废弃，后来采取的新电力交易制度（各类用户直接向发电厂购电）也因缺电，不利于节能减排和发展低碳电源，而采取新的改革措施。所以欧美已不存在基于边际成本报价，而我国理论上基于平均成本测算电价水平，实际上并没有按这个原则定价，根本不能由此来说中国电价应比欧美低。而实际上，目前中国的电价由政府严格控制，明显严重偏低。

　　（文中部分数据资料引自公开资料， 作者为教授级高级工程师，享受政府特殊津贴，现为中国价格协会专家资源委员会委员。）