宣恩之惑

　　春秋时为巴子国地的宣恩，1995年改属恩施土家族苗族自治州。白水河在此流淌千年，目睹过土司分治时的兵鸣马嘶、也见证过改土归流后的一统之治。如今，她的身畔，是因停工而成为新闻焦点的宣恩水电。

　　从武汉到恩施州飞一个小时之后，再驱车前往恩施州45公里以南的宣恩县，还需要一个小时。1月19日，记者从宣恩县城所在的珠山镇出发，从海拔510米上到1850米，经过80公里盘山公路和近12公里泥巴路，到达白水河流域二级水电站——观音坪水电站施工现场椿木营乡。

　　枯水季的白水河看起来如同一条小溪，河水明净清亮，河床上乱石嶙峋。即便是隆冬，周围植被仍然茂盛。如果不是抬眼所见的蓝色工棚和散落在河床上的几台挖掘机，人恍如行走在画里。除了淙淙水声，只有葛洲坝集团五公司留下来看守的老孟一人深山枯坐，抽着烟，任凭一只黄狗对着来人长吠。

　　2012年8月23日，白水河流域水电工程业主——湖北华电宣恩水电有限责任公司（以下简称“宣恩公司”）以“鄂宣电综函【2012】04号”《关于观音坪水电站工程建设停工的函》致宣恩县政府，表示“观音坪水电站工程停止建设”。包括观音坪在内的白水河流域6个电站开发，总投资10亿元。如全部投产，将给宣恩县带来每年5000万元的财政收入。2012年，整个宣恩县的财政进账也不过2.4亿。

　　如果没有这次停工，按宣恩县党组成员、原人大副主任龚光平的话说，这个项目将是中国华电集团公司（以下简称“中国华电”）系统企地和谐的又一典范。如今，关于二级观音坪电站和后续三级电站（沙坪、竹园、小河口）的善后处理问题，双方将对簿公堂、等待法院明确责任归属。

　　在当下的中国，宣恩水电绝非“独怆然”的孤例，它既非首个品尝失落的水电项目，也不会是最后一个。地方发展经济的迫切愿望与官员的政绩压力、央企面临的考核与竞争、水资源的日趋匮乏，以及水电开发的成本压力、电价约束和环保“一票否决”，一着不慎满盘皆输，希望与疼痛如影随形。

　　“举全县之力”的项目

　　不难理解白水河流域水电开发之于宣恩这个国家级贫困县的意义，尤其是在跋山涉水、“投石问路”之后。记者从工棚到坝址的途中，道路不通，只得从河床里走，两次跨过白水河时，只能靠搬来石头搭桥过河。

　　多年来，处江湖之远的宣恩，地处鄂西南山区，交通不便，县财政绝大部分靠中央补给。这个人口不过35万的贫困县，产业链远未形成，配套设施难说完善，能做文章的只有资源。

　　据统计，水电作为宣恩县第一大支柱产业，给当地的财政贡献比例占到了40%。宣恩县水电资源技术可开发量40万千瓦，截至目前已经开发25万千瓦，剩下的15万千瓦，已经逼近酉水河源头白水河所在的七姊妹国家级自然保护区。

　　2005年以前，当全国水电行业“跑马圈水”愈演愈烈之时，宣恩水电仍然躲在深闺人未识。

　　2005年，宣恩县装机11万千瓦的洞坪电站投产发电，该项目由湖北省能源集团投资开发，并引入世行贷款，每年给宣恩县贡献5000万元财政收入，洞坪水库也成为了县城8万人的饮用水水源。

　　尝到资源开发甜头的宣恩县政府，在白水河流域开发项目上打出的口号是：“举全县之力，再造一个新洞坪。”

　　2009年以前，观音坪的业主还是福建清华投资有限公司（以下简称“清华投资”）下属的宣恩卧龙有限公司。按照该公司与宣恩县政府签订的协议，清华投资共支付了1800万元的水能资源开发权转让费，开发包括观音坪在内的5个梯级。

　　但一级电站双溪建成后，清华投资发现自己已囊中空空，再也无力应付，此时的观音坪核准文件已经完成。2009年，清华投资撤走，宣恩县政府收回资源开发权，将包括观音坪在内的6个梯级电站打捆，再次公开招标。

　　据龚光平回忆，当时前来投标的公司有7、8个，积极性很高，中国华电也在其中。被福建老板因经济状况不济而撤走搞得“火大”的宣恩县政府，这一次决定“要靠一棵大树”。中国华电作为中国5大发电集团之一的背景，被宣恩县看重，并最终选为其合作伙伴。

　　而此时的中国华电，处于面临国家节能减排要求、火电大面积亏损的双重压力，迫切需要转方式、调结构的焦灼状态。双方一拍即合，2009年7月22日，双方签署《关于宣恩县白水河流域干流小河口至上河段开发合作框架协议书》。中国华电集团公司湖北分公司（以下简称“湖北公司”）原副总经理骆民强带队考察两个月后，双方正式于2009年8月19日签署该河段《水能资源开发权有偿出让暨开发协议书》，宣恩县政府以水资源转让费、观音坪核准文件、这个流域的前期工作和后三级的可研成果打捆，作价800万卖给中国华电。同年12月28日，宣恩公司成立。兵贵神速，从双方约谈到成立开发公司，不到半年。

　　按照协议，该项目包括干流观音坪、沙坪、竹园、小河口，以及支流的溜溜河、槽卜，总装机12.5万千瓦，总投资10亿元。2009年动工建设观音坪电站，2014年12月31日完成白水河干流上所有电站建设。

　　截至停工之日，观音坪250米导流洞已贯通、上下游围堰已形成、至调压井公路建成、CDM申报注册成功。另外，左岸坝顶高程以上开始开挖、引水洞（3.7公里）已打通180米、公路隧洞（600米）已掘进240米。

　　宣恩逻辑

　　宣恩县原人大副主任龚光平，2012年换届时，曾主动申请不再任职。但因宣恩项目他全程参与，县里不放他，如今仍是县委班子成员。近半个月来，他不断接受新闻媒体的采访，对此他哭笑不得：“这一停工倒把我搞成新闻人物了，媒体点我的名嘛。”只有在带记者去参观他的大鲵养殖基地时，一种对事业的热爱与执着溢于言表，握着手电筒对准一只酣睡的大鲵时，笑意里都是疼爱：“娃娃鱼很可爱的。”

　　龚光平说，直到停工之前，装机2.6万千瓦的观音坪工地都是“热火朝天”： 他们成立县镇两级工作组，县里成立6人的水能协调支持办，沙道沟镇成立由党委副书记牵头的7人工作专班；在工地设警务站，派2名公安干警驻守；利用业主支付的618万征地移民安置费用，将观音坪电站全部111名移民迁走；组织观音坪施工需要的电力、石油、火工材料；根据宣恩公司的请示，省县两级政府分别发布了后三级电站的封库令。

　　2012年7月5日，湖北公司总会计师于涛来到宣恩，带来中国华电决定缓建观音坪的消息，理由是投资超预算。龚光平大为不解：缓一年不是投资更高吗？时间拖得越久成本越高。于是当即要求不要缓，抓紧建设，于涛的答复是：回去汇报。

　　2012年8月23日，宣恩公司正式致函宣恩县政府：鉴于观音坪水电站项目开发条件变化等原因，观音坪水电站工程停止建设。

　　工程停工，带来一系列后续问题。宣恩县政府在复函中提出的要求是：支付观音坪征地移民所欠75万元；支付所欠水资源转让费370万元；停建期间工作专班协调经费每年30万元；后三级电站因停建带来的经济损失和移民社会稳定处理的费用若干。

　　据龚光平透露，后三级电站有“听话的”81户共250人已带头迁出，有的在县城旁边租了房子，有的去往临近的来凤县投亲靠友，有的后靠到水库淹没线以上修了房子。再有，封库令下达之后，意味着淹没线范围之内停止建设，遇到移民结婚生育等情况，也无法对房屋进行扩建维修。

　　“有的小伙子在外打工谈了对象，带回来一看，破破烂烂的房子，吹了。后靠到半山上之后，现在工程不建了，出入极不方便。”宣恩县统战部副部长田代国对记者说：“原来让他们搬出来是我们做的工作，现在又让他们搬回去，那是很难的。”

　　关于这81户的善后处理问题，宣恩县政府在复函中并未明确具体数额。对此，龚光平的解释是：我们主张由业主每年拿出300万元，并由业主组织工作队，联合我们协调办，共同来核查确定落实如何补偿。龚光平甚至拍胸：“不是政府要你把多少钱，超过了300万我政府承担，300万之内就用那笔钱。”

　　龚光平说，这次停工给当地带来的最大损失，还不仅是善后处理问题，而是使宣恩县错失了发展机遇。“也许后三级就搞不成了。”

　　按照复函中的说法，宣恩县政府将会就上述问题同业主方交涉，直到2013年8月停工满一年时，按照湖北省人民政府鄂政发【2006】25号文规定，无偿收回开发使用权，进行重新招标。

　　价值思维

　　从2007年开始，被火电“亏怕了”的湖北公司竭力突围，此时正值中国华电提出“价值思维”理念，要求追求资产质量，提高国有资产的保值增值能力。这一理念迅速在全系统上下得到贯彻，湖北公司遂把目光瞄准了恩施州的水电，图谋以建设为辅获得地方信任后，再以兼并收购的办法，买断整个恩施州的中小水电市场。

　　不料，湖北公司筹谋已久的总装机达26.3万千瓦的恩施水电资产包，半路杀出个程咬金。正在中国华电循规蹈矩备材料报审批之时，另一家电力央企以迅雷不及掩耳之势，将这块“肥肉”以高出中国华电1亿多的价格收入囊中。

　　随后该企业成立恩施水电开发有限公司，恩施州要求各县派代表参加。龚光平代表宣恩县前往，内心觉得过意不去，“饭都没好意思吃就回来了。”

　　恩施水电资产包的折戟成为了中国华电恩施之战的关键转折。恩施探路3年，最后只得到宣恩项目这一碗汤，士气严重受挫。

　　即便如此，此时的观音坪以800万元拿到手，仍然存在盈利空间。按照2009年的物价核算，观音坪电站静态投资1.8亿元。2010年宣恩公司在组织观音坪项目主体工程招标中，多次出现投标报价超概算现象。2012年4月，根据设计院进一步修订的观音坪电站设计概算，静态投资为2.62亿元，动态投资2.8亿元，与核准文件相比投资增加幅度近70%。按照国家项目核准有关要求，项目投资超过20%的必须重新核准，才能继续建设。

　　湖北公司总会计师于涛解释，概算过高的主要因素，是材料费、人工费的上涨以及工程变更造成的投资追加。“尤其是后三级电站征地移民政策变化导致的造价上升。”据他透露，后三级电站7万千瓦装机，总投资7.2亿，移民人数在1500-2000人左右，按照目前执行的23倍补偿标准，移民投资在2-3亿元，移民成本占总成本近1/3。

　　“2009年做概算时，人工费一天20元，现在施工队开价150元一天都难找到人来干活。按照这个情况建下去，30年内不具备还本付息能力，净现金流将是负数。经营收入还不能收回建设成本，相当于一块钱进的面粉做出的馒头只能卖8毛钱。”于涛说。

　　重要的是，后三级电站地处七姊妹山国家级自然保护区，主要保护对象是一度被世界生物学界列入“消亡”名单的原始珙桐群落。2012年1月6日国家环保部发布的《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》中规定：“在自然保护区、风景名胜区及其他具有特殊保护价值的地区，原则上禁止开发水电资源。”“封库令下了以后，我们在积极准备核准文件，环保遇到障碍，核准就很难了。”于涛说。

　　后三级经济上不可行，直接导致建设观音坪对湖北公司失去了意义。“短期内看不到盈利的可能性，中长期对我们的规模没有支撑，失去了战略意义，是一个亏损项目。”最终，中国华电权衡各方利益关系，决定“长痛不如短痛”。

　　贯彻“价值思维”的中国华电，2012年三季度财报显示，其归属国资委利润14.5亿元，在五大发电集团中排名第一。

　　对簿公堂

　　就在记者采访的当天，恩施州中级人民法院的传票寄到了湖北公司，中国农业银行宣恩支行（以下简称“宣恩支行”）正式起诉宣恩公司和湖北公司，于涛成为第一被告，这是他有生以来第一次尝试当被告的滋味。

　　于涛竞聘湖北公司任总会计师还不到2个月，即接手负责宣恩项目的破产清算及善后处理。在他的办公桌背后，是一幅瀑布国画，观音坪停建后，他焦头烂额，同事们看到这幅画赠给他四个字：背水一战。

　　他在宣恩协调工作的2个月里，有农民工每天来找他，说话难听，说着说着就要动手，他挨过两耳光。2012年6月和7月，他两次从宣恩支行提款共500万元，其中400万元联合宣恩县劳动纠察大队签字画押，支付了一部分农民工工资。也正是这500万元，成为了宣恩支行起诉湖北公司“骗贷”的理由。4500万元对于贷款存量只有2亿多的宣恩支行来说，无疑不是个小数目。

　　等待湖北公司、宣恩政府、宣恩支行的，将是一场情与法的较量与博弈。

　　从情理上，湖北公司对宣恩政府在后三级移民上所做的工作始终心存感激。于涛告诉记者：“我们非常感谢他们（政府）把工作做在前面了，如果项目继续推进是有利于电站建设的。但根据现行的项目核准制，对于企业来说，封库令只是核准过程中的文件之一，并不能作为支付费用的依据。”

　　双方关于后三级问题争议的焦点正是封库令。按照国家相关移民程序，下达封库令需具备几个条件：项目要有政府部门下达的开展前期工作的通知（“路条”）、要有已审定的正常蓄水位和施工总布置规划。因此即使下达了封库令，要实施移民搬迁，尚需移民安置规划大纲和规划报告通过政府审批、项目法人与地方政府签订移民搬迁安置协议。可实际情况是，后三级封库令下达之时，上述条件均不具备。

　　另据记者了解，目前从国家到各地方政策层面，还未有针对水电项目中途停建相关善后问题的处理办法。

　　水电项目改审批制为核准制后，前期工作投入数额惊人，项目未经核准银行不予贷款，这就给投资方带来巨大压力。“核准要件中有很多成本支出是必须的，一个大型项目，往往造成项目还没核准几十个亿出去了。”于涛认为，对中国华电来说，此番停建、包括原先的开建，纯属市场经济条件下的企业投资行为。

　　但宣恩县政府方面却不以为然。龚光平在接受记者采访时就语带委屈和不满：“我们是国家级贫困县，作为央企，就是为支持也要支持嘛。”

　　而于涛则认为，宣恩公司也只是一家注册资金2882万元的有限责任公司，企业活动和履责行为，应在法律规定、章程约束和经济能力范围内进行。国家或地方在支持贫困地区问题上，应该在政策倾向上予以体现，例如电价、优惠的税收和贷款政策等。

　　湖北公司也曾为电价和贷款问题多次奔走。他们找到法国开发署谈下利率为4%的优惠贷款，后因州财政局迟迟未做出担保而搁浅。也曾向湖北省物价局争取还本付息电价0.5元/度，但这个价格对于水电最高电价只有0.39元的湖北省来说，几乎是不可能的事。

　　毋庸置疑的是，此番停建，中国华电及时止损，不仅保住了国有资产，对宣恩支行来说也同样是减少了损失。

　　但对宣恩县政府来说，一旦宣恩公司走破产清算程序，所有宣恩公司的资产都将作为债权抵押，待法院重新估价之后支付给相关债权人，县政府无权支配，即使再次招标也是债权人的事。

　　对此，田代国认为，这一做法虽然在法律上成立，但实际操作却面临难度。“如果法院判给银行，银行说是自己修的路没错，但不能说不允许老百姓走，这是个笑话。”

　　截至记者发稿时，双方仍在两个问题上未能达成一致：一是宣恩县政府800万元的水资源开发转让费，宣恩县方面要求中国华电继续支付前期所欠的370万；而中国华电则认为该项收费与2010年国家发改委、财政部《关于规范水能资源有偿开发使用管理有关问题的通知》相抵触，前期支付的430万应予以退还。二是关于停建后仍需要的每年30万元协调费用，中国华电认为无支付依据。

　　即便如此，中国华电已在宣恩项目上投入了近8000万元。如果按照宣恩县政府的要求全部兑现，后期赔偿还需支付近1000万元。

　　1月19日傍晚，暮色将至，空气中开始飘荡着农民家里做晚饭冒出的烟火气。行到中途，山雾弥漫，能见度不足10米，山谷里一片沉寂。等待宣恩的，将是旷日持久的法院判决。对于地方经济发展这个宏大命题，周边农民并不关心，他们在乎的是，宣恩县政府如何给他们一个交代，并对他们因为工程停工带来的损失作出补偿。而对于宣恩县政府和中国华电来说，还有许多经验教训值得总结。