告别双轨制 煤电改革再起步

　　由2002年的名义放开到2013年的实际放开，电煤市场化改革10年有余。2012年12月25日，国务院正式出台深化电煤市场化改革的指导意见，宣布自2013年起取消重点合同，取消电煤价格双轨制。

　　“这标志着延续了20多年的半计划电煤交易‘枷锁’彻底放开，也是煤炭向全面市场化迈进的起步。”中国煤炭运销协会顾问武承厚向《中国能源报》记者坦陈，“这是电煤价格走向完全市场化的重要一步，但绝非最后一步。”

　　指导意见重建新纲

　　旧制新纲代。28日，国家发展改革委有关负责人就深化电煤市场化改革一事表示，建立电煤产运需衔接新机制是此次改革的重点和亮点。

　　一是在电煤产运需衔接签订合同中，不再区分重点与非重点，创造企业公平参与市场竞争的环境。二是取消了价格双轨制，电煤全部实现市场化，尊重市场规律。三是国家不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架，衔接中进一步减少了政府对微观经济活动的行政色彩，维护企业的市场主体地位。四是对落实运力的合同由国家发展改革委、铁道部、交通运输部备案，作为日常监管的依据，更好地发挥政府作用。

　　除此之外，指导意见还提出了加强煤炭市场建设，继续实施并不断完善煤电价格联动机制，推进电煤运输市场化改革和推进电力市场化改革等四个方面的主要内容。

　　其中值得一提的是，指导意见在煤电联动机制上进行了8年来的首次调整：监控调价周期由原来不少于6个月调整为一年，延长了周期；电力企业消纳煤价波动的比例由30%调整为10%，减轻了火电企业的负担。

　　上述负责人强调，推进电煤市场化改革应遵循“坚持市场取向，促进公平竞争；坚持循序渐进，实施重点突破；坚持依法行政，创新管理方式；坚持统筹协调，兼顾各方利益”的重要原则。

　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强盛赞该指导意见的出台为“近年来我国能源领域最有意义的改革”。

　　行政干预的墙仍若隐若现

　　煤电“新政”可圈可点，但并非无可挑剔。

　　一位不愿透露姓名的电力人士向本报记者直陈，指导意见存有两个重大缺陷：其一，在中长期合同方面未就交易量、期限价格、金额等做具体规定，企业之间亦无共识；其二，煤电联动的前置条件之一“电煤价格波动幅度超过5%”，其价格参照物自政策诞生之日起至今缺位。

　　“如果不能建立起基于科学依据的全国煤炭价格指数，煤电联动未来仍然难以落实。”上述电力人士表示，一直以来，煤电联动都没有明确煤价波动依据。“是合同价还是执行价，是坑口价还是到厂价，是下水煤还是直达煤？”

　　参与过此项电煤价格变化测算工作的原中能电力燃料公司总经理、中电联燃料分会会长解居臣曾向本报记者表示，电煤价格具体涨了多少算不清楚，就是过去数次煤电联动迟迟未动的原因之一。

　　上述电力人士称，各种煤价差距之大，早已形成“灰色地带”。比如从出矿到电厂，中间环节造成价格差异高至数百元。“这个依据不说清楚，将来国家还是想调就调，给行政操作留下很大空间。”

　　至于电价调整周期有所延长似乎有违电力市场化方向，该人士反而十分坦然。“只要条件满足时及时调整，周期长一点并不要紧。”

　　事实上，电力的担心，煤炭亦不能置身事外。

　　在完善调控监管体系方面，指导意见指出，在电煤价格出现非正常波动时，将依据价格法有关规定采取临时干预措施。如何明确“非正常波动”的范围和“临时干预措施”的规则，武承厚认为至关重要。“是基于科学依据（如依据某种煤炭价格指数）、有公信力（如价格听证）的指导性调控，而非主观的干预吗？”

　　上述电力人士还透露，指导文件所称“此次电煤价格并轨后上网电价总体暂不作调整，对个别问题视情况个别解决”，其“个别问题”的判断标准原则上是指重点合同煤和市场煤价差比较大的省（区）和重点合同煤使用比例较高的热电厂。

　　依此标准，价差较大的地区主要包括山东、黑龙江、重庆和四川，但重点煤使用比例较高的热电厂则没有清晰界定标准。“事实上，这又是一个可运作的空间。”

　　除此之外，指导意见中“地方各级人民政府对煤电企业正常经营活动不得干预”的要求短期内也无法消除。28日，内蒙古鄂尔多斯宣传部外宣办负责人陈曦就缓解该市煤炭市场低迷状况事宜称，目前该市已启动了调控等各项措施，试图突出重围。其实行“以销定产”的具体举措之一便为：供应煤票。多年来，山西亦以这种方式管理省内煤炭生产和流通秩序，无票不得上路。

　　对此，中国煤炭工业协会政策研究部副主任张宏向本报记者称，“这还需要一个过程。”但具体是多久，他并未给出清晰的答案。

　　五大电力相关负责人向本报记者表示，在多年行政干预之下，电企已经丧失新建火电机组的动力。并预言2103年电力供需形势将向结构性短缺转向结构性过剩，而火电新增机组装机比例将下降至40%以下。

　　“这份指导文件未解决电价的历史欠账，也未解决历史欠账中的累计亏损。”该电企人士称，“从2008年至今火电企业挂账债务已有1000亿元，尽管财政部这两年已经向五大电力补充资本金200亿元，但这远远不够。”

　　但上述人士也表示，总的来说，这份文件断了火电企业调整煤价的后路，势必将增强电企业要求推进电改的意愿，“电力市场化改革被再度推至前台”。