取消双轨制将考验铁路运力改革

　　多年的煤电博弈，终于有望告一段落。

　　12月7日下午，在第四届中国能源企业高层论坛上，中国华电集团政策与法律事务部主任陈宗法接受本报记者采访时表示，目前，国务院领导已对电煤价格并轨做出明确批示，2013年合同煤与市场煤价格实现并轨是肯定的。尽管目前尚不清楚批示的是原则意见还是实施方案，但总方向将倾向于煤价并轨和市场化改革，核心是建立电煤衔接机制，将现行的重点合同转为签订3-5年的中长期合同。

　　论坛上，接受本报记者采访时，中国煤炭学会理事长、原煤炭工业部副部长濮洪九认为，现在煤价低迷时期，正是取消“双轨制”的最好时机。“煤价并轨必须推进，包括运力、电力在内的下游行业都要跟进改革。”濮洪九说。

　　有业内人士指出，届时，围绕电煤价格而展开的“煤电顶牛”矛盾有望消除。

　　煤电矛盾三阶段

　　电煤价格始于20世纪70年代末，大体经历了计划管理、价格双轨制、价格放开、加强价格协调的过程。初期以价格调整为主，后期以价格放开为主，总体来看，电煤价格改革由政府管制不断向市场定价方向迈进。当前，我国煤炭仍采用市场煤、重点合同煤并存，以市场煤为主的价格双轨制。在陈宗法看来，煤电矛盾随着煤炭价格的放开而日益紧张，煤电矛盾可分为三个不同时期：

　　第一个时期是隐性期，煤电矛盾是存在的，但是没有表现出来，主要是1953年到1982年。由于煤、电双方均实行指令性计划，煤价和电价都是由政府来制定的，运行体制机制高度一致，煤电的矛盾还处于隐性期，主要表现是煤、电企业对政府的博弈，大家都去跑政府。

　　第二个时期是显性期，从1983年到2004年。煤炭以计划分配为主，逐步转向以市场调节为主，形成煤炭双轨制。电力继续实行政府电价，弹性非常小。但这个时候，煤电矛盾已由隐性转为显性了。表现在两个方面：一方面煤、电企业继续跟政府博弈，向政府要政策；另一方面煤、电企业（包括运输企业）之间也开始博弈了。同时，政府为了理顺煤电关系，不得不对电价政策作出调整，1985年经国务院批准，煤运加价（有些文件里称燃油加价），2004年煤电联动。

　　第三个时期是煤电矛盾大爆发时期，2004年以来至今，煤炭订货方式，改为供需双方自主衔接、签订合同的方式，煤价除重点煤外，大部分随行就市，大幅度上涨。电价则继续实行政府管制，虽然国家在2004年推出煤电联动政策，但由于近年来在政策执行上严重滞后、执行不到位，带来了很多的问题。2008年，煤电矛盾大爆发，这一年电煤价格暴涨，火电企业历史上第一次出现了全行业亏损。2009年出现了旷日持久的“煤电顶牛”事件；2010年到2011年，全国之所以会出现局部“电荒”和火电停机检修并存现象，主要是因为发的多亏的多，电力企业只能找点理由机器检修。进入2012年，由于受煤炭产能释放、进口增加、需求下降影响，煤价下滑，煤电矛盾才有所缓和。但火电亏损面到9月底仍有47%。

　　双轨制弊端重重

　　在扭曲的价格下，煤企、电企都“饱受委屈”，两个本应“唇齿相依”的产业，常常因价格问题争得面红耳赤。

　　1989年之前，煤炭行业多数年份经营困难，举步维艰。据了解，1959年到1989年间，统配煤矿有12年全行业亏损，有20年亏损面超过50%。作为计划经济体制的产物，电煤价格双轨制一度对保证煤炭供应起到良好的作用。2000年开始，随着煤价的不断放开，煤炭行业开始扭亏为盈。2003年以来，我国煤价持续上涨，秦皇岛山西优混5500大卡煤价，从2003年底的275元/吨上涨到2011年6月底的840元/吨以上。随着煤炭行业的发展进入“黄金期”，取消“双轨制”的呼声鼎沸。

　　煤炭企业认为，“双轨制”极不合理，低价合同煤导致企业营业收入大幅缩水，已成为煤炭企业的沉重包袱。“以2011年为例，市场价和合同价之间的差价就一度达到每吨200元。400万吨的重点合同电煤，企业要损失几个亿。”河北一位煤炭企业负责人对本报记者说。

　　采访时，多位煤炭企业人士均表示，每签一笔重点电煤合同，就意味着每吨有数百元的利润损失。更让人愤慨的是，2012年“市场煤”比“合同煤”便宜时，也有个别电力企业放弃合同转购“市场煤”。

　　据陈宗法介绍，与煤炭行业不同，前两个时期，电力行业经营情况良好，发展方兴未艾。2000年以后，由于煤价的放开，虽处于盈利状态，但盈利水平下降。2003年以来，暴涨的煤价使煤、电产业冰火两重天，盈亏大反转。电力企业则普遍认为，近年来的煤价大幅上涨，让电企承担了巨大成本压力（燃料成本占总发电成本普遍达到70—80%），并已经导致火电全行业亏损。2008—2011年，五大集团火电板块连亏4年，累计亏损达921亿元，到2012年9月底火电亏损面仍有47%。

　　在煤炭供应紧张、煤价暴涨、电价机制不完善的格局下，重点煤在一定程度上保护了发电企业的利益。“但对于煤炭企业而言，大多不愿意履行重点合约，重点电煤合同兑现率往往较低，或者煤质难以保证。”一位不愿透露姓名的电企人士对记者抱怨。

　　中国国际经济交流中心特邀研究员范必认为，长期以来电煤双轨制导致不公平竞争、供求矛盾加剧、寻租现象丛生等问题。其中，重点合同煤与铁路运输计划挂钩、地方政府对电煤产量下达计划指标、国家对电煤价格进行行政干预等做法，都直接妨碍了市场机制发挥调节供求关系作用。

　　“此外，跳出煤炭、电力双方的得失看，背离市场的电煤计划价格也不利于体现资源的稀缺性，不利于火电行业节能减排。”范必说。

　　并轨时机成熟

　　煤电矛盾的结果对煤电双方均不利，不是煤企巨亏，就是电企巨亏，大起大落，严重影响能源的安全、稳定供应和行业可持续发展能力。在陈宗法看来，煤炭市场化改革是一种必然的趋势，是一道不得不迈的“坎”，并轨这只“靴子”迟早是要落下的。

　　分析人士指出，双轨制矛盾一直困扰着煤电双方，继续运行已经困难重重，已到非改不可的境地。

　　在经济增速放缓的大背景下，一方面是整体需求增速放缓，另一方面是国际市场煤炭价格跌幅较大以及水电出力大幅增加，从而导致国内动力煤现货市场价格在今年六七月份出现快速下跌。目前，部分地区、部分企业的煤炭现货价格甚至已经略低于合同煤价格，相对低迷的煤炭价格是政府推进电煤价格并轨的最有利时机。

　　更可喜的是，据专家预测，未来一段时间，这种宽松的煤炭、电力供需形势还将持续。根据“十二五”规划，我国经济增长速度将不会再现过去两位数的高增长，这意味着煤炭、电力需求不会再像过去那样继续保持快速增长。此外，随着一批大项目、大基地的建成，我国煤炭产能将持续提升。中国煤炭工业协会已经多次表示，煤炭行业已经面临产能过剩风险。

　　与此同时，CPI增幅的下降，也为电煤价格并轨腾出了调整的空间。今年以来，中国CPI同比涨幅总体走低，从1月份的4.5%回落至10月份的1.7%，1.7%的同比涨幅创下年内新低。与前一阶段比较，在这样的宏观经济运行环境中推行有关价格改革，大大降低了推动CPI快速上涨的风险。

　　煤、电双方各有所忧

　　“如果没了国家重点电煤合同的保障，电企们将可以自由选择谁为其供煤。煤企们为了争取客户，将会相互竞争，甚至是低价恶炒，这对于煤炭企业而言是非常不利的。”论坛期间，一煤炭企业负责人对本报记者说。

　　山西省煤炭运销集团、山西国新能源、山西统配煤炭经销总公司等煤企已召开企业自身的煤炭订货会，而神华集团、沈煤集团、山西焦煤集团等大型国有煤炭企业供货会也将在12月份密集召开。

　　据悉，已召开订货会的煤企大多也尚未谈妥合同，部分煤企还在等待并轨政策落地后再召开订货会。兖矿集团新疆能化公司总经理张东伦表示，还未看到正式的电煤并轨文件，也未组织明年的供货会，电煤并轨后煤企是否愿意签长协要看各个区域市场的供需情况。如山东的煤主要供应华中，而华中地区煤比较紧缺，所以山东的煤企不愿意签长期的协议；与之相比，新疆的煤企或者其他煤炭销售有压力区域的煤企，就更愿意签长期合同。

　　发电行业对并轨心情复杂，担忧较多，部分企业甚至认为并轨弊大于利。据介绍，多数企业主要担忧政策不配套，运力不保障，煤价再涨，煤电联动再落空，电力市场继续恶性化，以及刚得以喘息的发电企业又再度返亏。

　　“电煤并轨的旧账需要补上。”一位电企负责人直接回复道。自2004年以来，为应对煤价不断上涨，保证电企盈利水平，政府提出煤电联动。按规定，以不少于6个月为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5％，将相应调整电价。但因国家考虑到宏观经济调控等因素，煤价上涨，电价却迟迟未动。对此，电企要求政府弥补火电2004-2011年期间每千瓦时7-9分的煤电联动历史欠账，以消化累计亏损、降低负债。“虽然电企2012年盈利状况有所改观，但火电亏损面到今年9月底仍有47%。”上述电企负责人表示。

　　“发改委提出让电企自行消化30%的煤价上涨因素，但是电企们根本消化不了。”陈宗法说。所以电企要求并轨后，建立煤炭价格、上网电价和销售电价实时联动机制，取消30%的电企消化政策。“从发电企业角度讲，只希望煤炭供应量和价格能保持稳定，倒也并不希望煤价大幅度下降搞得煤炭企业日子过不下去。”陈宗法补充说。

　　电力、铁路体改有望推行

　　分析人士指出，国家发改委公布该方案只是第一步，后续配套政策的及时补位和相关政策的修正将决定电煤价格并轨能否真正成功，而整个链条中各环节的市场化改革是政策的唯一走向。

　　此前，《中国能源报》记者从知情人士处获悉，2013年将不会启动煤电联动。张东伦表示，煤电联动若不能实行，煤炭的市场化一定会面临阻力。

　　交银国际也分析指出，如果煤电联动政策不能正确实施，电煤价格并轨将只是一项“跛脚”政策，当市场重回供应紧张格局时，电煤价格将再度受到政策干预。

　　接受本报记者采访时，埃森哲大中华区矿产能源行业合伙人大中华区副总裁康磊表示，原来的体系，虽然有很多弊病，但还能运行。现在如果价格并轨，运力这块怎么办？原来不管衔接还是订货会，重要的是订运力，现在运力怎么办？还有一个，发电企业上网电价是死的，这个怎么解决？从产业链上整体来看，价格并轨后有两个担心：一个是运力，一个是电价。

　　濮洪九认为，“电力和铁路运力，过去捣乱的是铁路，电煤订货会上本来确定了20亿吨煤炭，铁路可能就给你10亿吨运力。取消双轨制后，电力企业可以按照上一年发电量来定煤炭数量，就拿这个量作为运力分配量，不要搞计划内计划外，否则猫腻就会很多。铁路是垄断行业，改革必须推进，你改一点，如果他不改就矛盾了。”

　　对此，范必表示，煤炭、运力、电力三个领域均存在计划与市场并存的双轨体制，相对来说电煤并轨的难度最小。取消计划煤后，电力和铁路体制将成为造成煤电矛盾的主要原因，国家应当再依次推出这两项改革，最终从根本上化解困扰国民经济的煤电矛盾。

　　接受本报记者采访时，广东共赢经济学研究院院长马国书建议，在煤炭并轨的市场中，必须引入一个新的治理方式。这个方式就是要成立共赢市场的稳定基金。这个基金相当于布雷特森林体系创建的，国际货币基金组织，基金的属性不是一般的纯商业的对冲基金，而是稳定的波动制的基金，是对价格或者对市场波动进行干预，起稳定市场功能的基金。煤、电双方都可以入主这个基金，并获得分成。