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（本文刊发于《中国经济周刊》2020年第10期）
因为新冠疫情，今年政府工作报告的亮相时间从3月初推迟到了5月下旬。
5月22日上午，国务院总理李克强作政府工作报告。不少人在聆听今年的政府工作报告时的一个最直观的感受恐怕就是“短”，总理作报告的时间变短了，人们拿到手的报告文本比往年短了近一半。
虽然报告时间短，但报告内容的重要性决不亚于往年，甚至是更受关注。
在当下这一特殊时期，今年的政府工作报告如何回应各方关切、反映各方期待？更重要的是，在罕见地没有提出经济增速具体目标的情况下，报告为今年的发展设立了怎样的目标？提出的诸多政策与今年的发展目标又有着怎样的逻辑联系？
起草历时之长，
改革开放以来少见
今年政府工作报告的起草，遇到了前所未有的新情况。用政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏的话来说——
“年年岁岁花相似，年年岁岁人不同，报告同样如此，今年更是如此。每年这个过程都是一个很艰难的过程，尤其是今年。”
去年年底以来，政府工作报告起草组按照既定程序进行了报告起草工作。报告稿经党中央、国务院讨论通过后，下发各地区各部门各单位征求意见，随后根据征求的意见，起草组对报告进行了修改。
但是受新冠肺炎疫情的影响，国内外形势发生重大变化，全国两会从3月初推迟至5月下旬召开。
“按照党中央的决策部署，春节之前写的那一稿和今天报告这一稿相比，从内容到形式都发生了很大的变化，有些方面可以说是面目全非。”黄守宏介绍说。
往年政府工作报告大概是1.95万字左右，今年报告约1.04万字，“大体上减了一半。”
“从内容、形式、篇幅等都有很多变化。”黄守宏举例说，往年政府工作报告总篇幅1.95万字左右，回顾过去工作这部分会有4000字左右，今年则少多了。“在部署工作这块，近几年用去年的工作回顾、今年的总体思路、今年的重点工作“三段式”多一点，今年根据实际情况采取了“拉条子”的方式，其中一个目的也是为了节省篇幅、减少层次，同时更加突出下一步要干什么、做什么。”
“对写报告这类文章来讲，越短越难写，因为容量有限而方方面面的要求和需要表达的东西又很多。”黄守宏说。
今年的政府工作报告不只变短了，其起草历时之长，“是改革开放40多年来少见的。” 相应的，听取方方面面意见的时间也比较长，听到的方方面面建议也比较多。“根据各方面的意见和建议，我们不断地对报告作出修改。”黄守宏说。
起草组非常关注社会各界的反映，特别是网民的反映。比如，中国政府网联合25家网络媒体平台以及各地区、有关部门政府网站，第六次开展“我向总理说句话”网民建言征集活动。中国政府网把精选出来、有代表性的近1400条建言转给了起草组。
根据黄守宏的观察，“这些建言侧重点在疫情之前和疫情之后有点变化，从近期来看重点关注是就业、医疗、住房、收入和消费、市场主体等5个方面。”
除了听取意见的时间比较长，听到的建议比较多之外，因为形势在变化，国际疫情形势在变化，国内疫情防控成果不断拓展，国内外经济形势也在不断变化。“在这种情况下，报告修改量就大了，所以很多部分是重新起草的。”黄守宏在5月22日的新闻发布会上甚至表示，“特别是最近一段时间几乎每天都在改。”
尽管如此，黄守宏还是特别说明，报告里提出的政策是基于对当前的形势，包括对国际疫情走势、国内疫情防控、经济发展的态势分析判断的基础上做出来的。“如果说形势一旦发生超出预期的变化，报告里也讲了，对相关的政策将予以完善。”
没提GDP增速，今年的发展目标怎么定？
谈及今年政府工作报告最为特殊之处，恐怕是没有提出全年经济增速具体目标。
尽管国家发展改革委副主任宁吉喆解释说，改革开放以来，政府工作报告没有提年度增长预期目标，今年已经是第4次，前3次分别为2000年、2001年和2002年。但并不妨碍这成为“大家最关心的问题”。
对此，李克强总理在作政府工作报告时解释，主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。
“最大的因素就是不确定性。” 政府工作报告起草组成员、国务院研究室党组成员孙国君介绍说，一是疫情走势的不确定性，二是世界经济的不确定性。疫情是当前影响全球经济活动的最大因素。全球疫情走势无法准确判断，也就相应无法判断各国疫情管控措施会怎么调整。
而外界如此关注经济增速具体目标的设定，并非没有道理。
“在正常情况下，经济增长速度是一种综合性、基础性的指标，对指导工作有重要意义。因为很多方面的安排要基于速度作出。”黄守宏直言，“如果不设，包括地方政府在内可能就没有参照和依据。”
那么，没有提经济增速的具体目标，今年的发展目标怎么定？
在对疫情前考虑的预期目标作了适当调整后，政府工作报告提出，今年要优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务。
“优先稳就业保民生”被宁吉喆称为今年发展的“首要目标任务”，坚决打赢脱贫攻坚战则是今年发展的“重目标、硬任务”。
宁吉喆表示，提出这样的发展目标“体现了我们发展的目的是为了民生，体现了就业优先，体现了攻坚克难的重点目标任务——打赢脱贫攻坚这个三大攻坚战之首，体现了‘十三五’规划收官之年发展目标与全面建成小康社会第一个百年奋斗目标的衔接。”
当然，“不提经济增速具体目标，不是说不重视经济增长，不是说要任由经济增速下滑。” 孙国君提醒说，政府工作报告里有一句话很重要——稳定经济运行事关全局。
他在解释有两个方面需要增长来支撑时首先就提到，今年提出要优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，这需要经济增长支撑。“按照前些年的经验数据，一个点的增长速度对应大概200万新增就业；从脱贫的情况看，全国有近3000万的贫困劳动力在外打工，打工收入是很多农村居民重要的收入来源，也是解决脱贫问题的重要途径。”
正如宁吉喆所言，“虽然没有直接提GDP的增长目标，但经济增长的内容已经融在其他经济社会发展目标之中。”
在谈到不设GDP增速具体量化指标，地方政府该怎么办时，黄守宏表示，从地方政府来讲，可以让大家从速度的焦虑中、数字的包袱中解脱出来，按照党中央、国务院的部署，把精力用在保就业、保基本民生、保市场主体上。
“速度多少，GDP多少，不是方向，是最后的结果。不会因为没有速度目标就失去了方向。” 黄守宏说。
就业！就业！
在解释为何没有提出全年经济增速具体目标时，李克强总理表示，这样做，有利于引导各方面集中精力抓好“六稳”“六保”。“六保”是今年“六稳”工作的着力点。
“‘六保’是针对新情况提出的积极的、进取的而不是消极的目标任务。”黄守宏认为，今年的各项政策是围绕“六稳”特别是“六保”展开的，这里面又是聚焦保就业、保基本民生、保市场主体展开的。
他进一步解释了这三者之间的关系，“为什么提‘六保’并把保就业列为‘六保’之首？因为就业是最大的民生，是经济发展最基本的动因所在。保就业靠什么？就是要稳住企业、稳住市场主体，特别是稳住中小微企业。”
“当前中国经济发展面临的突出问题和矛盾之一，就是就业和民生问题。”黄守宏说，“今年对中国来讲，稳住就业是最重要的，稳住了就业就保住了基本民生，这是最重要的任务，也是最大的成就所在。”
“六保”和“六稳”排到最前面的都是就业，今年的政府工作报告究竟有多关注就业问题？
报告起草组成员孙国君对报告的电子版进行检索后发现，“报告的最高频词是‘就业’，39处讲‘就业’，这可能是历史上第一次。”
政府工作报告提出，城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右。而在2019年，城镇新增就业1352万人，调查失业率在5.3%以下。
对于这一目标，孙国君认为，今年就业目标适当下调，提出来城镇新增就业900万人以上，是实事求是的。如果今年新增就业能达到900万人以上，调查失业率就会控制在6%左右，这和现在的经济形势是相匹配的。
“1—4月份，全国城镇新增就业已经有354万人，我认为这是非常亮眼的成绩单。在疫情冲击面前，我们国家这个成绩跟任何国家、任何地区比起来都是了不起的增量。”国家发展改革委副秘书长赵辰昕提醒说。
政府工作报告指出，千方百计稳定和扩大就业。加强对重点行业、重点群体就业支持。今年高校毕业生达874万人，要促进市场化社会化就业，高校和属地政府都要提供不断线的就业服务。做好退役军人就业保障。
而今年城镇新增就业900万人以上，“这900万很大的比例是面向大中专院校的毕业生和复员退伍的军人。”赵辰昕说。
“促就业举措要应出尽出，拓岗位办法要能用尽用。”政府工作报告提出，就业优先政策要全面强化。
“我们要加强就业优先导向的宏观调控。”赵辰昕解释说，“现在各部门都是这么做的，下一步还会继续把就业优先导向作为所有政策的着眼点。”
中小微企业是实现就业最主要的渠道，80%以上的就业都依靠中小微企业。黄守宏表示，“针对当前企业特别是中小微企业的困难，报告提出了一系列的举措，目的就是为了稳就业。”
“我们对企业特别是中小微企业采取了大规模的减税降费举措。”黄守宏介绍说，去年减税降费2.36万亿元，超过原定的近2万亿元规模，而今年政府工作报告预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。“除了减税降费以外，还有一些降低企业经营成本的政策，比如今年要继续降低电价，继续推动网络降费15%。”
除了减税降费，李克强总理在作政府工作报告时明确提出，财政、货币和投资等政策要聚力支持稳就业。
如何聚力？具体来看，孙国君就提醒要关注财政政策的执行方式。
政府工作报告提出，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。这是特殊时期的特殊举措。
李克强总理指出，上述2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。
“稳就业、保民生的直接责任、直接压力在市县政府，今年建立了特殊转移支付机制，这些钱省里不存截留，直达市县基层，这是以前没有的一种机制。”孙国君解释说。
货币政策工具也要有创新。“报告围绕缓解当前小微企业存在的困难和就业的困难，在金融方面也有一系列举措，特别是在宏观政策中提出要创新直达企业的货币政策工具等。”黄守宏说。
“尽管我们做出最大的努力，采取一切可能采取的措施，但是失业率还可能会略有增加，失业的人数也会有增加。”黄守宏表示，我们不仅在扩大就业方面有措施，在加强失业保障方面也采取了一系列措施。
政府工作报告提出，扩大失业保险保障范围，将参保不足一年的农民工等失业人员都纳入常住地保障。
“我们现在失业保险基金结余还有4600多亿元，另外我们还有2万多亿元的社保基金战略储备，今年还要推动失业保险省级统筹。通过这一系列措施，我们有能力、有办法把失业兜住。”黄守宏说。
如何打赢脱贫攻坚战？
脱贫攻坚被视为今年的“硬任务”。
政府工作报告提出，去年，农村贫困人口减少1109万，贫困发生率降至0.6%，脱贫攻坚取得决定性成就。
我国贫困人口已从2012年年底的9899万人减少到2019年年底的551万人。
黄守宏表示，为确保脱贫攻坚决战决胜，按照党中央的部署，“报告提出了针对性强、力度大的重要举措”。
政府工作报告提出，脱贫是全面建成小康社会必须完成的硬任务，要坚持现行脱贫标准，强化扶贫举措落实，确保剩余贫困人口全部脱贫，健全和执行好返贫人口监测帮扶机制，巩固脱贫成果。
今年政府工作报告中有一部分内容便是“确保实现脱贫攻坚目标，促进农业丰收农民增收”，提出的举措包括加大剩余贫困县和贫困村攻坚力度，对外出务工劳动力，要在就业地稳岗就业。开展消费扶贫行动，支持扶贫产业恢复发展。加强易地扶贫搬迁后续扶持。深化东西部扶贫协作和中央单位定点扶贫。强化兜底保障。
宁吉喆解释说，坚决打赢脱贫攻坚战，重点是加大就业、产业、消费等扶贫力度，要以投资建设带动扶贫脱贫。
其中，易地扶贫搬迁由国家发改委负责。据国家发改委秘书长丛亮介绍，截至4月底，全国易地扶贫搬迁工作已经取得决定性进展，实际入住建档立卡贫困人口951.5万人，搬迁入住率达到99.4%，还有0.6%需要在今年剩下时间加快完成。另外，22个有搬迁任务的省份已经有17个省份全面完成搬迁入住；同时，在有劳动力的贫困搬迁家庭中，已经有超过90%的家庭实现至少一人就业。
在协调资金方面，丛亮透露，“协调安排地方政府一般债务资金264亿元、中央财政扶贫资金48亿元，用于易地扶贫搬迁后续扶持。”
而对于脱贫攻坚的难点，黄守宏解释说，“本来过去这几年每年脱贫都是1000万以上的力度、规模，今年只剩下500多万人，但这次新冠肺炎疫情对脱贫攻坚带来了不利影响，包括劳动力复工受到了影响、一些贫困地区农产品的销售出现困难等等，返贫致贫风险加大。”
该如何化解新冠肺炎疫情对脱贫攻坚带来的不利影响，特别是其对于劳动力复工的影响？
记者注意到，政府工作报告提出，支持农民就近就业创业，扩大以工代赈规模，让返乡农民工能打工、有收入。
丛亮特别介绍说，现在分批下达了2020年以工代赈资金56亿元，重点投向“三区三州”等深度贫困地区和湖北等受疫情影响比较严重的地区，广泛组织贫困群众特别是受疫情影响无法外出就业的贫困群众参与以工代赈工程建设，将劳务报酬占中央投资的比例从10%提高到15%，原来的投资中中央投资用于发放劳动报酬的最低比例是10%，现在提高到15%，预计将吸纳30万受疫情影响无法外出的贫困劳动力在家门口实现就业增收。
