集团层面股权多元化是推进国企改革发展的重要举措

    （本文刊发于《中国经济周刊》2019年第21期）

    推进中央企业在集团层面实施股权多元化，是国资国企改革的重要目标之一。《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出，“加大集团层面公司制改革的力度，积极引入各类投资者实现股权多元化”。

    实际上，在中央企业中，就有南方电网、中国联通、中广核、上海贝尔、华录集团、中国商飞、中国航发这7家企业早已在集团层面是多元国有股权，但它们的治理方式同国有独资企业是一样的。所以，《指导意见》提出集团层面股权多元化改革并非只是要进行股权主体的变革，而是要探索建立不同于国有独资企业的体制机制。

    此后，国务院国资委多次强调集团层面股权多元化改革问题。

    2018年1月，在中央企业负责人会议上，时任国资委主任肖亚庆明确提出，今年将选择具备条件的央企推进集团层面股权多元化，探索有别于国有独资公司的治理机制和监管模式。3月，国务院国资委有关负责人表示，“今年国资改革的主要任务之一，是在有条件的中央企业推进集团股权多元化和混合所有制改革”。7月，中央企业负责人年中会议提出，下半年将稳妥推进2～3家中央企业集团层面实施股权多元化。在仅仅一年内3次提到集团层面股权多元化改革，说明这项改革在部署推进中，正在选取适当的改革对象并制定相应的改革方案，待条件具备后将推出实施股权多元化的改革企业。

    从“央企合作”到“央地合作”

    2019年1月，据国药集团旗下上市公司的公告，国药集团完成股权多元化改革，由国有独资公司改革为国务院国资委、国家开发投资集团有限公司、中国国新控股有限责任公司共同持股的有限责任公司。这是率先实行集团层面股权多元化改革的中央企业。改革后的国药集团仍为国务院国资委履行出资人职责的中央企业。7月，南航集团宣布，在集团层面引入广东省、广州市、深圳市确定的投资主体广东恒健投资控股有限公司、广州市城市建设投资集团有限公司、深圳市鹏航股权投资基金合伙企业（有限合伙）的增资资金各100亿元，合计增资300亿元，成为多元股东的中央企业。增资后，国务院国资委对南航集团持股61.798％，广东省三方各持股10.445％，社保基金持股6.866%。不同于国药集团新增股东仅为中央企业，南航集团的增资者则为地方政府确定的投资主体。若前者为央企之间的合作，称之为央企合作模式，后者则是央企和地方之间的合作，可称之为央地合作模式。

    南航集团股权多元化采取央地合作模式，它扩大了中央企业股权多元化的范围，对南航集团的发展注入了新的动力。企业发展总是需要相应的资金支持。南航集团股权多元化改革增资300亿元，企业的资产负债率大为降低，这就增加了企业的融资空间。若现有增资按60％负债率计算，则可融资450亿元，加之增资300亿元，集团可获得750亿元的可用资金，它们将会用于企业想要发展的项目，有力支撑企业做大做强。

    增资扩大了企业发展的合作者和支持者，夯实了企业发展的基础。南航集团总部在广州，来自广东省有关方面的合作和支持对南航是非常必要的，而选择广东、广州、深圳三地增资入股是非常恰当的，它们各自有着较强的经济实力和市场基础，三者增资则意味着南航集团将同它们成为利益共同体。

    央企改革关键要解决治理问题

    南航集团股权多元化是深化国有企业改革的重要举措。国有企业改革，被改革的对象是国有企业。然而，国有企业已历经40年改革，随着改革的不断推进，其内在含义和组织形式在不断变化，今天的国有企业已经完全不同于改革初期的国有企业、历经改革过程的国有企业。对今天的国有企业有一个清晰准确的判断是继续推进国有企业改革的出发点，也是出台相应改革举措的基础。把改革的对象搞清楚，出台的改革举措才有针对性和有效性。如果说改革初期的国有企业是指令性计划的执行者，是一个个的工厂制企业，改革的目标是要将这些工厂制企业塑造为直接面向市场，自主经营、自我发展、自负盈亏的市场竞争主体。那么，很显然，今天的国有企业已不再是工厂制企业而是公司制企业，它直接面对市场开展生产经营活动。

    从这个意义上讲，目前的国有企业已经是公司制的市场竞争主体，因此，如果改革再说将国有企业打造成市场竞争主体应该是不准确的。同时，目前的国有企业也不再是单体的企业，而是由众多法人企业组成的由股权联结的层级制企业集团，集团公司作为母公司是一级法人，旗下为二级以及以下各层级法人企业，它们已经形成母子公司体制，各子公司是母公司的战略执行者，它们在母公司的指令下相互协调，共同应对市场，参与竞争，因此，目前的国有企业已经是一个集团化大企业。那么，改革的对象就不应再是集团的单体企业，而是整个企业集团，而母公司在集团中则居于主导地位，而且起着决定性作用，所以，企业集团的改革需要有各子公司的改革，但关键还是母公司的改革，它的改革到位才会有国有企业集团体制机制的变革。

    对于集团母公司的改革，关键是要改变它的治理方式，解决它的治理问题。对此，国务院国资委在2004年就开始国有独资企业建立规范的董事会试点。目前，除个别中央企业外，大多都建立了规范的董事会。这项工作至今已历经15年，但仍叫试点。试点就不是一项被完全肯定的制度安排。因为国有独资企业的董事会，其董事由国务院国资委委派，这就意味着其董事会只是国务院国资委的代理人，代表国务院国资委在中央企业履行职责，行使职权。国务院国资委对中央企业独家治理甚至直接管理的状况并未改变，改变的只是行使权力的方式。所以，要解决中央企业治理问题不只要建立董事会，还要解决中央企业的股权结构问题，要建立由多元投资主体派出董事组成的董事会，实现中央企业治理由国务院国资委独家治理走向多元投资主体的共同治理。

    混合所有制改革是国企改革的重要突破口。混改就是要变革国有企业的股权结构，解决国有企业的治理问题。对于企业集团来说，混改最为重要的是集团母公司的混改，这也是“混合所有制改革是国企改革重要突破口”的真正意义所在。混改是国有资本与非国有资本在同一个企业的共同出资。而企业集团不仅资产规模大、资产状况复杂，而且其治理、管理有着相当的难度，这就给国有独资公司直接引入非国有资本带来了一定的风险，因此，无论是国资监管机构还是非国有资本投资者，它们都会对集团层面的混改抱着谨慎的态度，这也是集团层面混改虽然早已提出，但一直未能落地的主要原因。

    而通过国有投资主体之间在集团层面首先进行股权多元化改革，实现由国有独资到多元国有股权的变革，这就改变了国有企业由国资监管机构独家治理的状况，从而走向由多个国有投资主体共同治理，这有利于国资监管机构探索建立有别于国有独资公司的治理机制和监管模式。国有股权多元化并非对混合所有制的排斥，而是两者在相向而行，而《指导意见》阐述集团层面公司制改革，其提法是“积极引入各类投资者实现股权多元化”，显然“各类投资者”就包括非国有资本投资者，因此，集团层面混合所有制改革也是《指导意见》的应有之义。而有了国有股权多元化的经验积累，再引入非国有资本进而实现集团层面的混合所有制改革，这是一条比较好的改革路径。广东是我国改革开放的前沿，南航集团地处前沿阵地，因此，南航集团的股权多元化改革将会成为推进自身改革的新起点，为下一步改革打下良好的基础，也将为深化国资国企改革提供有效的经验和探索。